Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Cz. uchwałą z dnia 8 czerwca 2000 r. (...) wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, z pytaniem prawnym przedstawionym w sentencji uchwały.
Pytanie prawne powstało na tle następującego stanu faktycznego.
Burmistrz Miasta i Gminy K. decyzją z dnia 4 kwietnia 2000 r. (...), wydaną na podstawie art. 36 ust. 3 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./, ustalił jednorazową opłatę w wysokości 236,00 zł z tytułu zbycia udziału 1/4 części działki nr 62 położonej w K. w obrębie N.-S., której wartość wzrosła wskutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zobowiązując jednocześnie Zdzisławę Ś. do uiszczenia tej opłaty na rzecz Gminy Miejskiej K. Organ pierwszej instancji ustalił, że Zdzisława Ś. była wyłącznym właścicielem nieruchomości o łącznej powierzchni 0,5078 ha, w skład której wchodzi działka nr 62 o obszarze 0,3050 ha. Dla nieruchomości tej Sąd Rejonowy - Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w K. prowadzi księgę wieczystą nr 19220. Zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą (...) Rady Miasta i Gminy w K. z dnia 16 września 1992 r. /Dz.Urz. Woj. Cz. 1992 nr 16 poz. 76/ działka nr 62 położona była w terenie przeznaczonym pod uprawy polowe i ogrodnicze. Część tej działki objęta została zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada Miasta i Gminy w K. uchwałą (...) podjętą w dniu 21 kwietnia 1998 r. /Dz.Urz. Woj. Cz. 1998 nr 13 poz. 89/ zatwierdziła zmianę planu, w następstwie tego działka nr 62 w pasie około 2 m przeznaczona została pod poszerzenie drogi, następnie w pasie około 50 m pod mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności zabudowy. Dotychczasowe planistyczne przeznaczenie pozostałej części tej działki nie uległo zmianie. W uchwale zmieniającej plan Rada Miasta i Gminy w K. ustaliła stawkę procentową w wysokości 30 procent służącą naliczeniu opłaty w przypadku zbycia nieruchomości. Umową darowizny z dnia 3 grudnia 1999 r. zawartą w formie aktu notarialnego Zdzisława Ś. darowała Małgorzacie i Józefowi K. /córce i zięciowi/ do ich ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej udział wynoszący 1/4 część całej nieruchomości, w tym obejmującej działkę nr 62 objętą zmianą planu. Burmistrz w decyzji ustalającej opłatę powołał się na dokonaną przez biegłego wycenę nieruchomości, z której wynikało, iż w związku ze zmianą planu wzrosła wartość działki nr 62. Wysokość zaś opłaty odpowiada 30 procent wzrostu wartości tej działki.
Od decyzji tej odwołanie wniosła Zdzisława Ś. domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Odwołująca się nie podważając ustaleń organu, iż w wyniku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła wartość części działki nr 62, zakwestionowała jednak stanowisko, że przeniesienie własności nieruchomości w drodze umowy darowizny jest "zbyciem" nieruchomości w rozumieniu art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, uzasadniającym - w razie wzrostu jej wartości - naliczenie jednorazowej opłaty. Ponadto odwołująca się stwierdziła, że dyspozycją normy art. 36 ust. 3 powołanej ustawy mogą być objęte nieruchomości po zmianie planu i przeznaczone według ustaleń tego planu na określony cel, które po wyodrębnieniu geodezyjnym lub prawnym mogą być, w rezultacie tego przeznaczenia, samodzielnym przedmiotem obrotu cywilnoprawnego.
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Cz. podzielił pogląd składu orzekającego tego Kolegium, iż przed rozpoznaniem odwołania należy rozstrzygnąć zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości i wystąpił z pytaniem prawnym przedstawionym na wstępie.
W uzasadnieniu pytania prawnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło kilka kwestii. Przede wszystkim, czy dopuszczalne jest naliczenie jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji, w której faktycznie nastąpiło "jedynie dopuszczenie do współwłasności udziału 1/4 części nieruchomości" córki i zięcia właściciela nieruchomości, a zmiana planu zagospodarowania przestrzennego obejmowała nie całą nieruchomość, tylko jej część. Następnie, czy użyty w powołanym przepisie zwrot "zbycie" oznacza tylko odpłatne przeniesienie własności całej nieruchomości, czy też obejmuje również przeniesienie własności niewydzielonej części nieruchomości pod tytułem darmym i to na rzecz osób bliskich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dostrzega, że w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym brak jest legalnej definicji pojęcia "zbycie" nieruchomości. Rodzi się więc wątpliwość co do znaczenia tego pojęcia. W języku potocznym zwrot "zbycie" jest równoważny z pojęciem "sprzedaż", "odstąpienie czegoś za pieniądze". Prowadzić to może do wniosku, że przez sformułowanie "zbycie" należałoby rozumieć nie wszystkie czynności cywilnoprawne, w wyniku których dochodzi do przeniesienia własności nieruchomości, a jedynie te które przenoszą własność w drodze umowy sprzedaży, a więc występuje również element wyzbycia się własności przez właściciela. W takiej sytuacji wykluczyć należałoby stosowanie tego przepisu w przypadku umowy darowizny czy zamiany. Takie stanowisko zaprezentowali autorzy Komentarza do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - Wydawnictwo Prawnicze Warszawa 1995 r., str.
- Z drugiej jednak strony można twierdzić, że każde wyzbycie się własności nieruchomości zarówno odpłatne, jak i nieodpłatne w sytuacji wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę do naliczenia jednorazowej opłaty. W myśl bowiem art. 155 par. 1 Kodeksu cywilnego umowa sprzedaży, zamiany, darowizny lub inna umowa zobowiązująca do przeniesienia własności rzeczy co do tożsamości oznaczonej przenosi własność na nabywcę, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej albo że strony inaczej postanowiły. Potwierdzeniem takiego rozumowania jest konsensualny charakter umowy o przeniesienie własności, bowiem skutek w postaci przejścia własności następuje z mocy prawa. Za takim znaczeniem pojęcia "zbycie" przemawia również to, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 155 par. 1 Kodeksu cywilnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zgłaszając powyższe wątpliwości, nie opowiedziało się za żadnym z przeciwstawnych stanowisk. Zauważyło jednak, że są to istotne wątpliwości prawne, dotychczas nie wyjaśnione w orzecznictwie sądowym, a ich istota rzutuje na sposób rozstrzygnięcia sprawy, skoro uruchomiona została procedura naliczenia tzw. renty planistycznej.
Naczelny Sąd Administracyjny podejmując uchwałę miał na uwadze, co następuje:
Przedstawione do wyjaśnienia wątpliwości prawne, dotyczące ustalania jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ zwanej dalej ustawą o zagospodarowaniu, odnoszą się zasadniczo do jednego z jej aspektów, a mianowicie, sprowadzają się do właściwego rozumienia użytego w powołanej normie prawnej zwrotu "zbycie nieruchomości". W tle zaś zgłoszonych wątpliwości, w zależności od interpretacji i ustalenia zakresu pojęciowego tego określenia, pozostaje zagadnienie dopuszczalności pobrania jednorazowej opłaty w przypadku przeniesienia własności w drodze darowizny nie całej nieruchomości, lecz jedynie udziału we współwłasności nieruchomości i to na rzecz osób bliskich, w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powodującą wzrost wartości nieruchomości.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że przepis art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu stanowi, że jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę określoną, w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość tej opłaty nie może być wyższa niż 30 procent wzrostu wartości nieruchomości. Z uregulowania tego wynika, że zdarzenie prawne w postaci zbycia nieruchomości i to przed upływem 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące /art. 36 ust. 7 ustawy o zagospodarowaniu/, jest jedną z koniecznych przesłanek, po spełnieniu której powstaje obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty.
Ustawa o zagospodarowaniu w omawianym fragmencie tekstu prawnego posługuje się niezdefiniowanym w tej ustawie pojęciem "zbycie" nieruchomości dla wywołania określonego w art. 36 ust. 3 skutku prawnego. Rozważyć przede wszystkim trzeba, jakie znaczenie normatywne ma to pojęcie, którym posłużył się ustawodawca. W procesie tworzenia prawa ustawodawca niejednokrotnie do tekstu prawnego wprowadza definicję używanych w ustawie zwrotów, czyni to w sposób celowy i zamierzony, aby we własnym zakresie ustalić znaczenie tych zwrotów. Wprowadzenie do tekstu prawnego definicji, zwanej legalną, oznacza, że nie ma ona charakteru opinii, porady, czy też wskazówki, lecz posiada, jako norma prawna, moc wiążącą dla adresatów tej normy /podmiotów stosujących prawo/ w zakresie rozumienia zdefiniowanego pojęcia. Czasem jednak prawodawca w różnych aktach prawnych, uwzględniając specyfikę i szczególną materię jaką regulują te akty, temu samemu określeniu nadaje odmienne znaczenie. I tak np. pojęcie nieruchomości w rozumieniu Kodeksu cywilnego, a także wieczystoksięgowym /art. 21 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - Dz.U. nr 19 poz. 147 ze zm./ nie zostało w sposób jednolity przeniesione do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./, właśnie z uwagi na materię regulowaną ostatnio powołanym aktem prawnym.
Jak to już podniesiono, w interpretowanym fragmencie art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu termin "zbycie" nie został prawnie zdefiniowany, także żaden inny przepis tej ustawy nie definiuje tego pojęcia. Zawodne okazują się również próby poszukiwania wyjaśnienia znaczenia pojęcia "zbycie" nieruchomości w innych aktach prawnych w tym sensie, by poprzez odwołanie się do innych ustaw ustalić zakres pojęciowy tego zwrotu prawnego. W ujęciu Kodeksu cywilnego dla określenia jednego ze sposobów nabycia własności posługuje się terminem "przeniesienie własności" /art. 155 Kc/, co w terminologii prawa cywilnego oznacza przejście własności na podstawie umowy o charakterze odpłatnym lub nieodpłatnym. Z kolei w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustawodawca nie posługuje się zwrotem "zbycie" na określenie sposobu nabycia własności lub użytkowania wieczystego gruntu, gdyż do tekstu prawnego wprowadził pojęcie "obrotu" nieruchomościami, który realizowany jest na podstawie umów cywilnoprawnych /art. 13 ustawy/. Co prawda termin zbycie jako zwrot prawny występuje w systemie prawnym, na przykład w przepisach Księgi czwartej Kodeksu cywilnego /art. 1051 i następne/ wymieniających umowy cywilnoprawne jako formę przeniesienia spadku na nabywcę, to jednakże powołane przepisy odnoszą się wyłącznie do umów dotyczących spadku. Nie można więc z tego powodu wyprowadzić wniosku, by interpretowany zwrot na gruncie ustawy o zagospodarowaniu, wobec jego niezdefiniowania, mógł być utożsamiany z wszelkimi formami przeniesienia własności lub prawa użytkowania wieczystego zarówno o charakterze odpłatnym, jak i nieodpłatnym. Należy więc przyjąć, że ustawodawca posługując się w ustawie o zagospodarowaniu tym terminem zamierzał nadać mu treść swoistą, adekwatną do materii regulowanej tą ustawą. Na potrzebę takiego właśnie kierunku interpretacji zwrotów i instytucji prawnych zawartych w ustawie o zagospodarowaniu, uwzględniającego specyfikę i szczególną materię, którą reguluje ten akt prawny, wskazał już Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu pięciu sędziów z dnia 17 maja 1999 r. OPK 17/98 /ONSA 1999 Nr 4 poz. 121/, ustalając zakres i znaczenie pojęciowe użytego w art. 36 ust. 3 tej ustawy terminu nieruchomość. Przy dokonywaniu językowej wykładni niezdefiniowanego zwrotu prawnego ważną rolę odgrywa ustalenie wzajemnej relacji między językiem prawnym a językiem potocznym. Jedna z dyrektyw wykładni głosi zaś, że interpretowanym zwrotom prawnym nie należy nadawać znaczenia odmiennego od potocznego, chyba że istnieją dostateczne racje przypisania im odrębnego znaczenia prawnego. W języku potocznym pojęcie "zbycie" rozumiane jest jako "sprzedaż, odstąpienie czegoś za pieniądze, pozbycie się czegoś przez sprzedaż" /por. Słownik języka polskiego - Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1983 r. str. 988/. W potocznym rozumieniu interpretowany zwrot nie jest więc równoznaczny ani z pojęciem "obrót", ani tym bardziej z kodeksowym pojęciem "przeniesienie własności" rzeczy lub praw. Zwrot ten w języku potocznym w zakresie jego rozumienia zbliżony jest do czynności prawnej w postaci sprzedaży, a więc umowy wzajemnej i odpłatnej, która stwarza zobowiązanie do przeniesienia na nabywcę własności rzeczy lub innego prawa /w tym użytkowania wieczystego gruntu/, bądź własność tę lub prawo przenosi.
Takie rozumienie zwrotu prawnego "zbycie" nieruchomości, którym posługuje się ustawodawca w ustawie o zagospodarowaniu, znajduje wsparcie przy zastosowaniu wykładni celowościowej tego pojęcia. Wprowadzona do art. 36 tej ustawy instytucja prawna tzw. renty planistycznej związana jest bądź z obniżeniem /ust. 2/, bądź ze wzrostem /ust. 3/ wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powstanie zaś obowiązku zapłaty odszkodowania przez gminę lub uiszczenia jednorazowej opłaty na jej rzecz uzależnione jest dodatkowo od zbycia tej nieruchomości przed upływem 5 lat od daty uchwalenia lub zmiany gminnego przepisu planistycznego. Nie ulega wątpliwości, że z mocy powołanych przepisów w razie zaistnienia do tego podstaw /spełnienia się wymienionych przesłanek/, tylko właściciel bądź użytkownik wieczysty domagać się może zapłaty od gminy odszkodowania, również jednorazową opłatę gmina może pobrać wyłącznie od właściciela bądź użytkownika wieczystego. Dodać trzeba, że realizacja przez właściciela lub użytkownika wieczystego roszczenia o zapłatę odszkodowania, równego obniżeniu wartości zbywanej nieruchomości, możliwa jest tylko wówczas, gdy nie skorzystał z praw, o których mowa w art. 36 ust. 1, tj. gdy nie doszło do wykupienia nieruchomości lub jej części przez gminę albo zamiany nieruchomości na inną. Z drugiej strony wójt, burmistrz lub prezydent miasta władny jest ustalić i pobrać jednorazową opłatę od właściciela lub użytkownika wieczystego /zbywcy nieruchomości/ określoną, w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie, tylko w razie wzrostu wartości zbywanej nieruchomości. Logicznym staje się więc wniosek, iż ustawodawca wiąże skutek, o którym mowa w omawianych przepisach albo z poniesieniem szkody przez właściciela /użytkownika wieczystego/, a więc straty materialnej i doznania uszczerbku majątkowego na skutek obniżenia się wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, albo - z przysporzeniem, powiększeniem majątku, uzyskaniem dodatkowych korzyści w razie zwiększenia się wartości nieruchomości. Analizując instytucję tzw. renty planistycznej w postaci jednorazowej opłaty nie może ujść z pola widzenia, że tylko odpłatne "zbycie" nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany planu, jeżeli z tego powodu wzrosła wartość nieruchomości, powoduje po stronie zbywcy powiększenie jego majątku, uzyskanie dodatkowych korzyści. Dochodzi zaś do tego, gdyż gmina w ramach władztwa planistycznego na swoim terenie, realizowanego przez uchwalenie lub zmianę planu /art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu/, ustaliła inne przeznaczenie terenu, zwiększające wartość nieruchomości. Natomiast w przypadku przeniesienia własności nieruchomości, objętej planem, dokonanego na podstawie umowy o charakterze nieodpłatnym, do skutku o którym mowa nie dochodzi. Co prawda właściciel bądź użytkownik wieczysty wyzbywa się swego prawa /własności, użytkowania wieczystego/ i to kosztem swego majątku, tym niemniej poprzez świadczenie nieodpłatne, nieekwiwalentne. Nieodpłatność ta oznacza, że darczyńca nie otrzymuje w zamian żadnego ekwiwalentu ani w chwili dokonania tej czynności prawnej, ani w przyszłości.
Skoro zaś wyzbyciu się prawa w tej formie nie towarzyszy jednocześnie przysporzenie majątku /uzyskani korzyści/, to brak jest argumentów mogących przemawiać za tym, by wolą ustawodawcy było obciążenie zbywcy nieruchomości /właściciela bądź użytkownika wieczystego/ opłatą na rzecz gminy. Należy bowiem mieć na uwadze, że podstawą do pobrania opłaty nie jest sam fakt wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia lub zmiany planu, ale zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w następstwie uchwalenia lub zmiany planu. Prowadzi to do wniosku, iż użyty przez ustawodawcę w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu zwrot prawny "zbycie" nieruchomości nie może być utożsamiany z przeniesieniem własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w drodze umowy darowizny. W konsekwencji, jednorazowej opłaty, o której mowa w omawianym przepisie, gdy wartość nieruchomości wzrosła w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie można pobrać w przypadku dokonania darowizny nieruchomości.
Również w literaturze przedmiotu dotychczas prezentowany był pogląd, że mechanizm ustalenia tzw. renty planistycznej jest wyłączony w sytuacji przeniesienia własności na podstawie umowy darowizny /por. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem pod redakcją R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo Prawnicze Warszawa 1995 r., str. 89 oraz Z. Niewiadomski - Samorząd Terytorialny a planowanie przestrzenne - Nowe instytucje prawne, Samorząd Terytorialny 1995 nr 6 str. 56/.
Wyjaśnienie tej zasadniczej wątpliwości prawnej w kontekście pytania prawnego oznacza, że nie jest dopuszczalne pobranie jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu, w sytuacji gdy dokonano darowizny udziału we współwłasności na rzecz osób bliskich dotychczasowego właściciela.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, podjął uchwałę o treści przytoczonej w sentencji.