Uzasadnienie
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. uchwałą z dnia 12 lipca 2001 r. działając na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856/ wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne przytoczone w sentencji uchwały.
Przedstawione zagadnienie prawne wyłoniło się na tle następujących okoliczności sprawy.
Ostateczną decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia 28 stycznia 2000 r. zarejestrowany został na wniosek współwłaścicieli Agnieszki Sz. i częściowo kredytującego zakup Invest-Banku S.A. w B. złożony poza wytwórnią samochód osobowy marki Handa Civic 1,3 /tzw. składak/. Jak wynika z akt sprawy pierwsza rejestracja tego pojazdu w Polsce miała miejsce 30 lipca 1996 r. a kolejna, bezpośrednio poprzedzająca rejestrację teraz kwestionowaną, w dacie 19 kwietnia 1999 r. /na nazwisko poprzedniego właściciela Roberta R./. Po ujawnieniu jesienią 2000 r. przez organy ścigania, że samochód ma sfałszowane numery nadwozia i silnika, na skutek czego samochód został zatrzymany jako dowód rzeczowy w postępowaniu karnym, organ I instancji postanowieniem z dnia 21 lutego 2001 r. wznowił postępowanie w sprawie jego ostatniej rejestracji, po czym decyzją z dnia 20 marca 2001 r. orzekł we wznowionym postępowaniu o uchyleniu w całości decyzji ostatecznej z dnia 28 stycznia 2000 r. o jego rejestracji i odmówił zarejestrowania pojazdu z uwagi na przedstawienie przez wnioskujących o rejestrację tytułu własności do pojazdu o cechach innych niż opisane w dokumentach. Na skutek odwołań od tej decyzji wniesionych przez współwłaścicieli pojazdu sprawa trafiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku, które wstrzymało się z rozpoznaniem odwołań, zaś postanowieniem z dnia 13 czerwca 2001 r., powołując się na art. 156 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 157 par. 1 i 2 Kpa, wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 28 stycznia 2000 r., tj. w sprawie ostatniej rejestracji samochodu. Następnie skład orzekający zgłosił wniosek o wystąpienie z pytaniem prawnym, który uwzględnił pełny skład SKO.
W uzasadnieniu uchwały Kolegium wskazało, że u podstaw przedstawienia pytania prawnego legły wątpliwości w zakresie interpretacji przepisu art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, który wprowadził zakaz rejestracji pojazdów złożonych poza wytwórnią, z wyjątkiem pojazdów marki "SAM" oraz pojazdów zabytkowych. Wykładnia literalna tego przepisu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że zakaz rejestracji składaków, wprowadzony normą o charakterze generalnym, odnosi się do wszystkich tego typu pojazdów, niezależnie od tego czy mają one być zarejestrowane po raz pierwszy, czy kolejny. Literalną wykładnię - jak wywodzi dalej Kolegium - wzmacnia fakt, że ustawa Prawo o ruchu drogowym nie posługuje się instytucją "przerejestrowania" pojazdu wcześniej zarejestrowanego, ale ogólnie stanowi o rejestracji. Ponieważ zaś pewne instrumenty prawne, różnicujące pojazdy z uwagi na to, czy podlegają one pierwszej czy kolejnej rejestracji, znalazły się w rozporządzeniu wykonawczym z dnia 19 czerwca 1999 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów /Dz.U. nr 59 poz. 632 ze zm./ i rozporządzeniu wykonawczym z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia /Dz.U. nr 44 poz. 432/, to przyjąć należy, że brak podstaw do takiego rozróżnienia w art. 75 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym jest celowym działaniem racjonalnego ustawodawcy. Argumentem za szerokim, rozumieniem zakazu jest też to, że dopiero projekt zmiany ustawy /złożony do Sejmu w lutym 2000 r./ proponuje w art. 2 ust. 7 wprowadzenie zmiany w brzmieniu "Przepis art. 75 ust. 3 ustawy nie dotyczy pojazdów zarejestrowanych na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przed 1 stycznia 1998 r.". Kolegium opowiadając się za szerokim rozumieniem zakazu stwierdza, iż rejestracja pojazdu nie daje trwale nabytych praw a dokonanie rejestracji przez poprzedniego właściciela wiąże organ rejestracyjny wyłącznie w kwestii oceny, czy w związku z poprzednią rejestracją wymagane są dodatkowe dokumenty identyfikujące pojazd. Stąd zakaz rejestracji winien być odczytywany szeroko, tj. nie tylko jako zakaz pierwszej rejestracji pojazdu złożonego poza wytwórnią.
Istnieją jednak, zdaniem Kolegium, przesłanki przemawiające za odmiennym rozumieniem przepisu, tj. dopuszczającym po 1 stycznia 1998 r. rejestrowanie pojazdów złożonych poza wytwórnią, jeżeli były one zarejestrowane po raz pierwszy przed tym dniem. Przepis art. 75 ust. 3 ustawy trzeba bowiem interpretować w zgodzie z konstytucyjną zasadą równości obywateli wobec prawa. Z zasady prawa do równego traktowania przez władze publiczne wynika, że właściciele tego samego pojazdu nie powinni być różnie oceniani, a do tego prowadzi odmowa kolejnej rejestracji pojazdu. Nadto generalny zakaz rejestracji pojazdów złożonych poza wytwórnią prowadziłby do znacznego ograniczenia własności i godziłby w konstytucyjnie zagwarantowaną zasadę równej ochrony prawnej dla własności i innych praw majątkowych. Szerokie rozumienie zakazu uderzałoby w spójność systemu prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przed udzieleniem odpowiedzi na postawione pytanie prawne stwierdzić należy, że podjęta przez pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchwała z dnia 12 lipca 2001 r. odpowiada wymogom formalnym wynikającym z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856/, zaś odpowiedź wyjaśniająca wątpliwości interpretacyjne przepisu będzie mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zagadnienie prawne objęte pytaniem zostało przedstawione w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wszczętym z urzędu z powołaniem się na przepis art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Jakkolwiek w zawiadomieniu stron o wszczęciu tego postępowania organ bliżej nie określił co uzasadnia wszczęcie postępowania na tej podstawie, to jednak w oparciu o uzasadnienie uchwały można przyjąć, że Kolegium dopatruje się w decyzji o rejestracji pojazdu rażącego naruszenia przepisu art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, zwanej dalej Prawem o ruchu drogowym, który zabrania rejestracji pojazdu złożonego poza wytwórnią, który to zakaz, co do zakresu jego stosowania, nasuwa podniesione przez Kolegium wątpliwości interpretacyjne. Tak więc wyjaśnienie treści tego przepisu w kontekście pozostałych przepisów Prawa o ruchu drogowym uzasadnia istnienie związku pytania prawnego z toczącym się postępowaniem, co jest wystarczające dla zajęcia w sprawie merytorycznego stanowiska, tym bardziej że zakres stosowania art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa w części stanowiącej o rażącym naruszeniu prawa jako przesłance stwierdzenia nieważności decyzji wymaga odrębnej oceny po wyjaśnieniu treści przepisu budzącego wątpliwości prawne.
Przed zaprezentowaniem merytorycznego stanowiska podkreślić należy, że rozstrzygnięcie wątpliwości co do interpretacji przepisu prawa wymaga zawsze przyjęcia takiego jego rozumienia, które jest zgodne z normami konstytucyjnymi w świetle ugruntowanych reguł wykładni. Jest to konsekwencja obowiązku wszystkich organów Rzeczypospolitej Polskiej uwzględniania norm konstytucyjnych przy interpretacji ustaw zwykłych /tak w uzasadnieniu Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r., K 25/95 - OTK 1996 Nr 6 poz. 52/. W doktrynie prawa przyjęte jest też, że dla ustalenia rzeczywistego znaczenia przepisu znane rodzaje wykładni /językowa, funkcjonalna, systemowa/ winny być wykorzystane łącznie, zaś przepis tłumaczony tak, żeby był najodpowiedniejszym środkiem do osiągnięcia celu danej normy prawa.
W art. 75 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym przewidziany został zakaz rejestracji pojazdów złożonych poza wytwórnią, z wyjątkiem pojazdów marki "SAM" oraz pojazdów zabytkowych. Ustawa nie zawiera przy tym przepisów przejściowych, odnoszących się do sytuacji prawnej właścicieli pojazdów złożonych poza wytwórnią i zarejestrowanych pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów. Już z tego tylko względu należy przyjąć, że zakaz rejestracji pojazdu złożonego poza wytwórnią. nie odnosi się do takich pojazdów, które już zostały zarejestrowane przed wejściem w życie Prawa o ruchu drogowym. Objęcie bowiem zakazem, o którym mowa w art. 75 ust. 3 tej ustawy także pojazdów już zarejestrowanych wymagałoby specjalnych unormowań odnoszących się do praw właścicieli takich pojazdów. Konsekwencją stosowania powołanego przepisu do pojazdów już zarejestrowanych byłoby bowiem ograniczenie uprawnień właścicieli takich pojazdów, prowadzące między innymi do ograniczenia możliwości zbycia takich pojazdów. Ograniczeń w zakresie korzystania z prawa własności nie można zaś domniemywać i dlatego brak unormowań w tym zakresie należy rozumieć jako wyraz woli ustawodawcy, iż wprowadzenie zakazu rejestracji nie odnosi się do pojazdów już zarejestrowanych, które zostały dopuszczone do ruchu zgodnie z poprzednio obowiązującymi przepisami.
Do wniosku, że zakaz rejestracji pojazdu złożonego poza wytwórnią dotyczy jedynie pojazdu rejestrowanego po raz pierwszy prowadzi też analiza innych przepisów Prawa o ruchu drogowym. Kolegium błędnie bowiem wyprowadza wniosek co do tego, że ustawa w ogóle nie różnicuje pierwszej rejestracji pojazdu od kolejnej. Wprawdzie ustawa nie posługuje się terminem rejestracji pierwszej i kolejnej, ale poprzez wskazanie w art. 72 ust. 1 pkt 4, iż do rejestracji pojazdu wcześniej zarejestrowanego należy przedłożyć dowód rejestracyjny, wskazuje na zróżnicowanie przypadku rejestracji pojazdu w postępowaniu dotyczącym kolejnej jego rejestracji. Poprzedni dowód rejestracyjny jest zaś potwierdzeniem, że dany pojazd został dopuszczony do ruchu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym chodzi o potwierdzenie dopuszczalności poruszania się nim na stałe albowiem rejestracji na ściśle określony okres dotyczy instytucja pozwolenia czasowego z art. 74 Prawa o ruchu drogowym. Zmiana osoby właściciela pojazdu już zarejestrowanego pozostaje w zasadzie bez wpływu na samo dopuszczenie poruszania się takim pojazdem po drogach.
Podkreślić należy, że w Prawie o ruchu drogowym została przyjęta zasada, że zarejestrowany pojazd, a więc pojazd dopuszczony do ruchu, może być pozbawiony tej cechy tylko w ściśle określonych przypadkach w drodze wyrejestrowania pojazdu i to wyłącznie na wniosek właściciela /art. 79 ust. 1 Prawa ruchu drogowym/. Nadto z przepisu art. 79 ust. 2 tej ustawy wynika, iż ponownie zarejestrowany nie może zostać jedynie pojazd wyrejestrowany z powodu kasacji. Wyinterpretowany zatem z art. 75 ust. 3 ustawy zakaz ponownej rejestracji pojazdu wcześniej dopuszczonego na stałe do ruchu pozostawałby w sprzeczności z innymi przepisami tejże ustawy i tak rozumiany prowadziłby do wykładni contra legem.
Wydaje się nadto, że u podstaw wprowadzenia zakazu nie leżało pogorszenie sytuacji prawnej właścicieli samochodów złożonych poza wytwórnią ale już zarejestrowanych i dopuszczonych do ruchu. Celem zakazu było bowiem dążenie do ograniczenia wytwarzania i dopuszczania do ruchu pojazdów, które dotychczas nie były zarejestrowane, w tym także zatamowania fali importu pojazdów w częściach, z których po przekroczeniu granicy montowano kompletne samochody. Wtórny obrót takimi samochodami był już obojętny dla zasadniczego sensu tego zakazu, co także przemawia za wąskim rozumieniem wykładanego przepisu.
Argumentem przeciwnym nie może być wreszcie podniesiona przez Kolegium okoliczność umieszczenia w projekcie nowelizacji Prawa o ruchu drogowym normy wskazującej, iż art. 75 ust. 3 tej ustawy nie dotyczy pojazdów zarejestrowanych na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przed dniem 1 stycznia 1998 r. Tego rodzaju przedsięwzięcie legislacyjne może bowiem świadczyć o zamiarze wyraźnego i jednoznacznego unormowania tej kwestii a nie o nowym uregulowaniu sytuacji prawnej właścicieli pojazdów już zarejestrowanych.
Z przytoczonych wyżej względów na postawione pytanie prawne należy udzielić odpowiedzi, iż zakaz rejestracji pojazdu złożonego poza wytwórnią, o którym mowa w art. 75 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym nie dotyczy pojazdu zarejestrowanego przed dniem 1 stycznia 1998 r.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę, jak w sentencji.