Uzasadnienie
Pytanie prawne przedstawione Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ przez pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) w uchwale nr 2/98 z dnia 19 października 1998 r. wyłoniło się na tle następującego stanu faktycznego:
Decyzją Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w P. z dnia 3 września 1998 r. znak ZG690/5062/348/I/96, podpisaną przez zastępcę dyrektora, orzeczono o przekształceniu w prawo własności prawa użytkowania wieczystego przysługującego Stanisławowi i Barbarze małżonkom S. do nieruchomości położonej w P. przy ul. K., stanowiącej własność Miasta P., oznaczonej jako działka nr 15/13, obręb Ł., arkusz mapy 12, o powierzchni 19 m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr 130656. Wysokość raty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności określonego w decyzji na 415,17 zł, a opłatę za przekształcenie na 6.227,55 zł, płatne jednorazowo zgodnie z wnioskiem małżonków S. w terminie 30 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, z ustawowymi odsetkami w przypadku uchybienia terminu płatności. W uzasadnieniu decyzji podano, iż małżonkowie S., będący wieczystymi użytkownikami wymienionej nieruchomości na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 25 czerwca 1997 r. nr rep. A 2063/97, w dniu 11 lutego 1998 r. złożyli wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /Dz.U. nr 123 poz. 781/ wnioskodawcy należą do kręgu osób, których użytkowanie wieczyste trwało 5 lat i krócej. Opłata za przekształcenie zatem składa się z 15 rat rocznych. W myśl stanowiska Sądu Najwyższego wyrażonego w wyroku z dnia 11 kwietnia 1989 r. II ARN 12/98 /OPS 1990 nr 9 poz. 329/, na które powołał się organ pierwszej instancji, pierwsza opłata jest również opłatą roczną za pierwszy rok korzystania z prawa użytkowania wieczystego. Na podstawie posiadanych danych organ ustalił, że pierwsza opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości została uiszczona w wysokości 361,33 zł, a wobec tego rata roczna równa jest tej opłacie z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r., zwaloryzowanej o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni. Uwzględniając czas trwania użytkowania wieczystego, opłata jednorazowa za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wynosi 6227,55 zł.
Małżonkowie S. w odwołaniu od tej decyzji podnieśli, że opłata roczna z tytułu nabycia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wynosi 6.227,55 zł
Małżonkowie S. w odwołaniu od tej decyzji podnieśli, że opłata roczna z tytułu nabycia prawa użytkowania wieczystego działki została ustalona na 43,36 zł // 5 aktu notarialnego/, co oznacza, że opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powinna wynosić 650,40 zł /43,36 zł x 15 rat/. Cenę gruntu stanowiącą podstawę do obliczenia opłaty rocznej ustalono na 1445,33 zł. Niezasadnie więc organ I instancji ustalił opłatę za przekształcenie w wysokości 6.227,55 zł.
Na wniosek zespołu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), rozpatrującego odwołanie, pełny skład tego Kolegium podjął uchwałę o wystąpieniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym przedstawionym na wstępie.
W uzasadnieniu uchwały Kolegium zwróciło uwagę, że opłaty rocznej nie pobiera się za rok, w którym zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Za ten rok bowiem pobiera się pierwszą opłatę. Taka regulacja wynikała z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, a od 1 stycznia 1998 r. została wyraźnie wprowadzona przez art. 71 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./. Powstaje więc problem, jak ustalić wysokość opłaty za przekształcenie w wypadku ustanowienia użytkowania wieczystego z 1997 r. Za ten rok wieczysty użytkownik miał obowiązek uiścić tylko pierwszą opłatę, która tym samym jest jedyną opłatą, jaką wniósł on na rzecz właściciela gruntu. Natomiast z ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /Dz.U. nr 123 poz. 781 ze zm./, wynika, że podstawę naliczenia opłaty za przekształcenie stanowi opłata roczna za 1997 r. Ustalenie, co ma stanowić podstawę do naliczenia opłaty za przekształcenie w razie ustanowienia użytkowania wieczystego w 1997 r., jest konieczne dla oceny poprawności rozstrzygnięcia organu I instancji.
Kolegium zauważyło, że stanowisko Sądu Najwyższego w wyroku, na który powołał się organ pierwszej instancji, zostało wyrażone na gruncie nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zawarty w niej art. 41 ust. 1 stanowił, iż "opłaty za użytkowanie wieczyste (...) ustala się w formie opłat rocznych, z tym że pierwsza oplata nie może być większa niż 25 proc. ceny, lecz nie niższa niż 15 proc. ceny (...)". Natomiast według obecnie obowiązującej regulacji, zawartej w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste pobiera się pierwszą opłatę i opłaty roczne, a opłaty roczne wnosi się przez cały okres użytkowania wieczystego, a terminie do 31 marca każdego roku, z góry za dany rok, przy czym opłaty rocznej nie pobiera się za rok, w którym zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego /art. 71 ust. 1 i 4/. Z przedstawionych przepisów jasno wynika, że ustawodawca dokonał wyraźnego rozróżnienia opłaty pierwszej od opłaty rocznej.
Następnie Kolegium podało, że w sytuacji gdy prawo użytkowania wieczystego ustanowiono w 1997 r., pierwsza opłata stanowi od 15 proc. do 25 proc. ceny nieruchomości gruntowej. Gdyby przyjąć, że opłata za przekształcenie dla osób, które nabyły prawo użytkowania wieczystego w 1997 r., będzie ustalona na podstawie pierwszej opłaty, to wówczas osoba taka musiałaby uiścić opłatę za przekształcenie w wysokości od 225 proc. /15 rat x 15 proc./ do 375 proc. /15 rat x 25 proc./ ceny nieruchomości. Wysokość opłaty za przekształcenie /ustalonej jako wielokrotność pierwszej opłaty/ będzie większa niż cena nieruchomości gruntowej sprzedanej jej użytkownikowi wieczystemu na podstawie cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy przekształceniu kwota ta w odniesieniu do omawianej nieruchomości wynosiłaby 6.227,55 zł, a przy sprzedaży - 4.778,94 zł. Zdaniem Kolegium, norma tak wyinterpretowana z przepisów prawa, z zastosowaniem językowych reguł wykładni, byłaby niedorzeczna. Podstawowym założeniem w procesie wykładni przepisów prawa jest założenie o racjonalności prawodawcy, który tworzy spójny i zupełny system prawny. Dlatego należałoby przyjąć, że podstawą opłaty za przekształcenie jest oplata roczna, mimo iż wieczysty użytkownik, który nabył swoje prawa w 1997 r., nie zdążył jej jeszcze uiścić.
Wprawdzie opłata z tytułu użytkowania wieczystego za 1998 r. jest opłatą, która nie została jeszcze uiszczona, ale w art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu mowa jest tylko o opłacie rocznej naliczonej za 1997 r. Ponadto nie wydaje się, aby miało zastosowanie w tej sprawie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności /Dz.U. nr 157 poz. 1037/. Nie ma bowiem znaczenia, iż treść wniosku powinna zawierać informację o wysokości uiszczonej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w 1997 r. par. 2 pkt 6a powołanego rozporządzenia/, ponieważ w upoważnieniu do wydania tego rozporządzenia nie mieści się uprawnienie o ustalenia sposobu obliczenia należności za przekształcenie.
Za takim rozumieniem przepisów może przemawiać, zdaniem Kolegium, także cel ustawy o przekształceniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Samorządowe kolegium odwoławcze rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji stosuje przepisy według stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania przez organ odwoławczy. Pytanie prawne przedstawione w tej sprawie dotyczy wątpliwości prawnej powstałej w związku z wykładnią przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /Dz.U. nr 123 poz. 781/, zwanej dalej ustawą o przekształceniu, przed nowelizacją ustawy o przekształceniu ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668/, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. oraz ustawą z dnia 3 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /Dz.U. nr 156 poz. 1020/, która weszła w życie z dniem 5 stycznia 1999 r. Stosownie do przepisu art. 2 ostatnio powołanej ustawy z dnia 3 grudnia 1998 r., przepisy tej ustawy stosuje się do spraw wszczętych, lecz nie zakończonych decyzją ostateczną przed wejściem w życie tej ustawy. Oznacza to, że również w przedmiotowej sprawie rozpoznawanej przez Kolegium będzie miał zastosowanie stan prawny uwzględniający zmiany wprowadzone we wskazanych nowelach, w tym powołaną ustawą z dnia 3 grudnia 1998 r.
Zakres zmian ustawy o przekształceniu dokonany powołaną ustawą z dnia 3 grudnia 1998 r. obejmuje wprost przepis art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu, z którego wyjaśnieniem bezpośrednio związane jest pytanie prawne, ale także inne przepisy ustawy o przekształceniu określające przedmiot orzekania /zmiana przepisów art. 2 ust. 2, art. 5 ust. 3, art. 5 ust. 4/ oraz dodane nowe przepisy dotyczące ustalania wysokości raty rocznej /art. 5 ust. 2a, art. 5a pkt 2/. Wobec tego powstaje problem, czy w tak dalece zmienionym stanie prawnym, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a którego Kolegium nie mogło mieć na uwadze, gdyż zmiana przepisów nastąpiła po wystąpieniu z pytaniem prawnym, istnieje - w ocenie Kolegium - wątpliwość prawna taka, jaka została przedstawiona do wyjaśnienia w pytaniu prawnym. Skoro celem pytania prawnego jest wyjaśnienie wskazanych przez Kolegium określonych przepisów prawnych i w takim tylko zakresie, w jakim wskazane przepisy nasuwają wątpliwości prawne co do rozumienia ich treści, nie można z góry zakładać, iż pomimo istotnej zmiany tych przepisów zachodzi tożsamość pytania prawnego. W istocie rzeczy, na skutek zmiany stanu prawnego, wyjaśnianie przepisów, które uległy zmianie staje się bezprzedmiotowe. Z kolei zaś wyjaśnianie przez Sąd w tym trybie przepisów w nowym brzmieniu na podstawie pytania prawnego sformułowanego przez Kolegium w innym stanie prawnym, który został zmieniony, wkraczałoby w kompetencje Kolegium, do którego należy ocena, czy obowiązujące przepisy, które mają zastosowanie w sprawie wymagają wyjaśnienia, od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy. Nie można przecież wykluczyć, iż wątpliwość prawna taka jaka została wyrażona w pytaniu prawnym przedstawionym do wyjaśnienia w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, może w ocenie Kolegium już nie występować w nowym obowiązującym stanie prawnym.
Z tych wszystkich względów należy dojść do wniosku, że od odpowiedzi na pytanie prawne, dotyczące przepisów prawnych, które uległy zmianie, nie zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy w rozumieniu z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, a wobec tego należy odmówić udzielenia odpowiedzi na przedstawione pytanie prawne.