Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w pełnym składzie na podstawie art. 22 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, na wniosek składu orzekającego z dnia 12 lutego 2001 r., postanowiło zwrócić się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne przytoczone w sentencji uchwały.
Pytanie to przedstawiono w związku z rozpoznawaniem odwołania Agnieszki N. od decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w G. z dnia 21 grudnia 2000 r., wydanej z upoważnienia Starosty Powiatu G., a orzekającej o pomocy pieniężnej dla Agnieszki N. i Zdzisława N. - ustanowionych rodziną zastępczą dla Dawida M., na częściowe pokrycie jego kosztów utrzymania. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym:
Postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z dnia 27 października 1993 r., (...), Agnieszka N. i Zdzisław N. zostali ustanowieni rodziną zastępczą dla urodzonego w dniu 19 maja 1983 r. Dawida M. Dotychczasowe świadczenia z tytułu pomocy pieniężnej dla rodzin zastępczych były wypłacane na podstawie umowy, która wygasła z dniem 31 grudnia 2000 r.. Przeprowadzony w dniu 20 grudnia 2000 r. wywiad środowiskowy wykazał, iż Agnieszka N. jest biologiczną babką małoletniego /matką jego matki/, zaś Zdzisław N. jest jej mężem, niespokrewnionym z małoletnim. Prowadzą oni wspólne gospodarstwo domowe i utrzymują się z emerytury Agnieszki N. w kwocie 822,37 zł miesięcznie, emerytury Zdzisława N. w kwocie 1449,09 zł miesięcznie i alimentów na rzecz małoletniego wypłacanych przez Fundusz Alimentacyjny w kwocie 60 zł miesięcznie. Zatem dochód miesięczny w rodzinie ustalono na poziomie 2331,46 zł, przy kryterium dochodowym dla tej rodziny wynoszącym 876 zł.
W takim stanie sprawy organ pierwszej instancji, powołując się na przepisy art. 33g ust. 1, 3 i 5, art. 35a i art. 45 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./, w związku z par. 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2000 r. w sprawie rodzin zastępczych /Dz.U. nr 83 poz. 939/ oraz art. 104 Kpa, przyznał Agnieszce i Zdzisławowi N. comiesięczną pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania Dawida M. w wysokości 10 procent kwoty określonej w art. 33g ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, poczynając od dnia 1 stycznia 2001 r. aż do uzyskania przez niego pełnoletności. Nadto organ ten zastrzegł możliwość zmiany kwoty w razie zmiany wskaźnika waloryzacji, orzekł o sposobie wypłaty świadczenia i zobowiązał rodzinę zastępczą do informowania o każdej zmianie sytuacji dochodowej rodziny i dziecka. W wyniku analizy okoliczności sprawy organ doszedł do przekonania, iż małżonkowie N. tworzą rodzinę zastępczą, która może być zobowiązana na podstawie przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego do dostarczania małoletniemu Dawidowi M. środków utrzymania. Skoro zaś dochód rodziny przekracza 200 procent kryterium dochodowego ustalonego w oparciu o przepis art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, to przedmiotowe świadczenie przysługuje rodzinie zastępczej w wysokości 10 procent kwoty 1.387 zł, a więc w kwocie 138,70 zł.
Odwołanie od tej decyzji złożyła Agnieszka N. Zarzuciła w nim, iż jej mąż nie jest biologicznym dziadkiem małoletniego, a zatem nie jest osobą zobowiązaną do jego alimentowania. Opisała losy i aktualną sytuację rodziny, podkreślając, że Zdzisław N. ma swoje dzieci i nie chce pomagać jej wnukowi, poza tym ma zamiar wyprowadzić się do swej matki. Wskazała na szczupłość orzeczonej pomocy, która nawet jako uzupełnienie dochodów rodziny, nie pozwoli na utrzymanie i wykształcenie wnuka. Podała bowiem, że zarówno ona, jak i jej mąż, są schorowani, co podwyższa i tak wysokie wydatki rodziny. Reasumując uznała przyznane świadczenie za zbyt niskie i zaniżone z powodu wadliwego zastosowania przepisu prawa materialnego.
Zespołowi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach rozpatrującemu odwołanie nasunęły się wątpliwości prawne ujęte we wniosku o wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym, które podzielił pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Przedstawiając stan sprawy organ wskazał, iż wątpliwym jest przyporządkowanie małżonków N. do kategorii rodzin zastępczych, które w myśl przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego mogą być zobowiązane do dostarczania środków utrzymania. Obowiązek alimentacyjny względem małoletniego Dawida M. obciąża bowiem wyłącznie Agnieszkę N., a już nie Zdzisława N. Obowiązek alimentowania powinowatych istnieje tylko pomiędzy ojczymem /macochą/ i pasierbem /pasierbicą/. Rodziny zastępczej, jaką stanowią małżonkowie N., ustawodawca nie wymienił w podziale rodzin zastępczych, albowiem w art. 33e ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu obowiązującym w dacie wystąpienia z pytaniem podzielił rodziny zastępcze na:
rodziny, które na podstawie przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego mogą być zobowiązane do dostarczania środków utrzymania, rodziny, które na podstawie przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie mogą być zobowiązane do dostarczania środków utrzymania, rodziny, o których mowa w pkt 2, pełniące zadania pogotowia rodzinnego.
Tymczasem przyporządkowanie danej rodziny do jednej z ustawowo określonych grup rodzin zastępczych ma istotne znaczenie dla określenia wysokości pomocy świadczonej przez Państwo. Stosownie bowiem do brzmienia art. 33g ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania rodziny zastępczej, o której mowa w art. 33e ust. 1 pkt 1 tej ustawy, udziela pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania każdego umieszczonego dziecka, uwzględniając dochód tej rodziny. Dla tych rodzin stosownie do przepisu par. 10 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie rodzin zastępczych, przyznaje się świadczenie w wysokości:
- 40 procent kwoty, o której mowa w art. 33g ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, jeżeli dochód rodziny nie przekracza lub jest równy dochodowi ustalonemu na podstawie art. 4 ustawy,
- 20 procent tej kwoty, jeżeli dochód ów nie przekracza lub jest równy 200 procent dochodu ustalonego na podstawie art. 4 tej ustawy,
- 10 procent tej kwoty, jeżeli dochód rodziny przekracza 200 procent dochodu ustalonego na podstawie art. 4 tej ustawy.
Natomiast stosownie do przepisu art. 33g ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania rodziny zastępczej, o której mowa w art. 33e ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy, udziela pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania każdego umieszczonego dziecka, niezależnie od dochodu rodziny. Przy czym dla tych rodzin według par. 11 powołanego rozporządzenia przewiduje pomoc w wysokości 40 procent podstawy. W obu wypadkach podstawę tę stanowi kwota 1.387 zł /art. 33g ust. 3 ustawy o pomocy społecznej/.
Gdyby zatem przyjąć, iż rodzina odwołującej się jest zobowiązana do alimentacji małoletniego podopiecznego, to w zależności od dochodu, może ona otrzymać pomoc w wysokości 10 procent, 20 procent lub 40 procent podstawy, natomiast w wypadku, gdy przyjmie się, że nie może być zobowiązana do alimentowania dziecka, pomoc ta stanowiłaby 40 procent podstawy.
Wymienione przepisy prawne nie dają odpowiedzi na pytanie, do jakiej kategorii rodzin zastępczych należy przyporządkować taką rodzinę jak rodzina małżonków N., brak też jest orzecznictwa w tym przedmiocie pozwalającego na sformułowanie jednoznacznego wniosku. Przeto, w opinii Kolegium, sygnalizowane wątpliwości bez ich wyjaśnienia nie pozwalają na rozstrzygnięcie o zasadności decyzji poddanej jego kontroli. Odpowiedzi na przedstawione pytanie nie dają również zmiany ustawy o pomocy społecznej wprowadzone ustawą z dnia 8 czerwca 2001 r. /Dz.U. nr 72 poz. 748/.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do brzmienia art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, kolegium w pełnym składzie może wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym, jeżeli od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy. Pytanie prawne może więc zostać zadane w wypadku istnienia nie nadających się do usunięcia w inny sposób wątpliwości prawnych co do treści normy prawnej, która ma zastosowanie w sprawie. Zatem zakres pytania musi ściśle wiązać się z okolicznościami sprawy, zaś sposób przedstawienia zagadnienia prawnego wymagającego wyjaśnienia określonych przepisów nie może zmierzać do wydania rozstrzygnięcia w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Pytanie prawne w tej sprawie sformułowane zostało w taki sposób, iż odpowiedź na nie oznaczałaby nie wyjaśnienie treści przepisów prawnych, ale rozstrzygnięcie sprawy. Do tego bowiem sprowadza się pytanie, jaka ma być wysokość świadczenia dla rodziny zastępczej, którą tworzą babka dziecka oraz jej mąż, który nie jest dziadkiem dziecka. Co prawda w motywach pytania analizuje się charakter tej rodziny w świetle brzmienia art. 33e ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej i skutki zaliczenia jej do jednej z wymienionych tam kategorii rodzin zastępczych, to jednak Naczelny Sąd Administracyjny jest związany ramami i zakresem pytania. Samo pytanie nie wskazuje, że chodzi o wyjaśnienie treści przepisów rozróżniających rodziny zastępcze na określone grupy oraz o wyjaśnienie, do której grupy rodzin zastępczych należy rodzina, gdy jedno z rodziców zastępczych jest zobowiązane do dostarczania dziecku środków utrzymania, a drugie zobowiązane do tego nie jest, albowiem Kolegium występuje w pytaniu prawnym o wskazanie wysokości świadczenia.
Należy mieć na uwadze, że uchwała kolegium o wystąpieniu do NSA z pytaniem prawnym obejmuje pytanie prawne i jego uzasadnienie. Zakres odpowiedzi, która ma wiązać organ i Sąd w danej sprawie wyznacza przede wszystkim pytanie prawne a nie jego uzasadnienie. Uzasadnienie jakkolwiek stanowi istotny element uchwały kolegium, to jednak jego zasadnicza funkcja polega na przedstawieniu argumentacji potwierdzającej wystąpienie w sprawie zagadnienia prawnego objętego pytaniem prawnym, które wymaga wyjaśnienia. Sąd udzielając odpowiedzi nie może więc w zasadniczy sposób modyfikować pytania prawnego w oparciu o jego uzasadnienie, także wtedy gdy uzasadnienie wskazuje wprawdzie na istnienie określonego zagadnienia prawnego, jednakże zagadnienie to nie zostało w sposób dostateczny wyrażone w samym pytaniu prawnym.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie akcentowano, iż zadane pytanie prawne musi mieć nie tylko bezpośredni związek ze sprawą, w której zostało przedstawione, ale także, iż jego treść powinna być tak uogólniona, by odpowiedź nie stanowiła merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny niejako w zastępstwie organu administracji publicznej /tak Naczelny Sąd Administracyjny w motywach uchwał składu pięciu sędziów z dnia 30 października 2000 r., OPK 13/00 - ONSA 2001 Nr 2 poz. 63, z dnia 15 lutego 1999 r., OPK 13/98 - ONSA 1999 Nr 3 poz. 79, z dnia 16 października 1995 r., VI SA 1/95 - Wspólnota 1996 nr 9 str. 16/. Skoro więc pytanie postawione w niniejszej sprawie zostało tak sformułowane, iż odpowiedź na nie sprowadzałaby się w istocie rzeczy do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, to brak jest podstaw do udzielenia odpowiedzi na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę, jak w sentencji.