Uzasadnienie
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Cz., na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym przytoczonym w sentencji uchwały.
Pytanie to zostało postawione w następującym stanie faktycznym:
Wnioskiem z dnia 28 grudnia 1999 r. Piotr Sz. wystąpił do Starosty K. o dokonanie rejestracji samochodu osobowego marki Fiat Seicento Young 899 o nr nadwozia (...) i nr silnika (...). Do wniosku dołączył fakturę VAT, wyciąg ze świadectwa homologacji oraz kartę pojazdu. Decyzją z tego samego dnia samochód został zarejestrowany, wydano też dowód rejestracyjny (...), tablice rejestracyjne oraz kartę pojazdu.
Następnie w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, polegającej między innymi na modyfikacji pojazdów samochodowych, Piotr Sz. dokonał zmian w samochodzie zmniejszając ilość miejsc siedzących z pięciu na cztery i montując przegrodę oddzielającą część pasażerską od towarowej oraz wystąpił do Starosty K. o wydanie nowego dowodu rejestracyjnego na samochód ciężarowy. Do wniosku dołączył zaświadczenie Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego Stacji Kontroli Pojazdów w Cz. o przeprowadzonych badaniach technicznych oraz opis dokonanych w pojeździe zmian sporządzony przez Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego Biuro Rzeczoznawców Techniki Motoryzacyjnej w Cz..
Decyzją z dnia 13 stycznia 2000 r. Starosta K. dokonał rejestracji pojazdu jako samochodu ciężarowego uniwersalnego, wydał nowy dowód rejestracyjny (...) oraz dokonał odpowiedniego wpisu w karcie pojazdu.
W dniu 8 marca 2000 r. Piotr Sz. występując w charakterze właściciela firmy
" M.-C." w Cz. sprzedał samochód Tomaszowi J. W wyniku przeprowadzonej kontroli Urząd Skarbowy w K. pismem z dnia 4 maja 2000 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Cz. o stwierdzenie nieważności dowodu rejestracyjnego wydanego na rzecz Piotra Sz. W uzasadnieniu organ podniósł, że rejestracja pojazdu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ zarejestrowano opisany pojazd jako samochód ciężarowy uniwersalny, mimo że dokonane w nim przez poprzedniego właściciela przeróbki nie zostały poparte świadectwem homologacji.
Po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pełny skład Kolegium powziął wątpliwość wyrażoną w przedstawionym pytaniu.
W uzasadnieniu uchwały Kolegium zwrócono przede wszystkim uwagę, że w świetle art. 68 ust. 1 prawa o ruchu drogowym producent nowego typu pojazdu oraz przedmiotów wyposażenia lub części zobowiązany jest uzyskać świadectwo homologacji. Za producenta uważa się natomiast również podmiot dokonujący montażu lub zabudowy pojazdów. Definicję tego pojęcia rozszerzył Minister Transportu i Gospodarki Morskiej uznając w par. 3 pkt 9 rozporządzenia z dnia 7 października 1999 r. w sprawie homologacji pojazdów, że producentem jest także podmiot, który nie jest bezpośrednio zaangażowany we wszystkie etapy wykonywania pojazdu. Powołano się na potoczne rozumienie słowa "producent" jako wytwórcę dóbr materialnych; wytwórca zaś to ten, kto coś wytwarza i produkuje. Na potwierdzenie trafności takiego rozumowania powyższego pojęcia przytoczono wydawnictwa encyklopedyczne: Słownik Języka Polskiego i Wielką Encyklopedię Prawa. Dokonując dalszej analizy tego pojęcia w znaczeniu podanym przez powyższe akty prawne stwierdzono, że do wniosku o wydanie świadectwa homologacji producent bądź importer zobowiązany jest dołączyć opis techniczny typu pojazdu zawierający m.in. określenie kategorii pojazdu oraz liczbę siedzeń. Przytoczono definicję "typu pojazdu" zawartą w powołanym rozporządzeniu z dnia 7 października 1999 r. i w załączniku nr 2 do tego rozporządzenia. Szczególną uwagę zwrócono na treść par. 1 i par. 4 załącznika zawierającego rozróżnienie dla potrzeb homologacji siedmiu kategorii pojazdów, w tym pojazdów samochodowych osobowych /M[1]/ i ciężarowych /N/ oraz możliwości zmiany ich przeznaczenia. Konkludując tę część motywów pytania prawnego Kolegium stwierdziło, że podmiot dokonujący w ramach prowadzonej działalności gospodarczej na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./, wymontowywania siedzeń i montażu przegrody oddzielającej przedział pasażerski od towarowego, zmienia kategorię samochodu z osobowego na ciężarowy. Jest więc w świetle przepisu art. 68 ust. 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym producentem i w związku z tym powinien być zobowiązany do uzyskania świadectwa homologacji na nową kategorię pojazdu oraz wydania karty pojazdu dla każdego wykonanego samochodu ciężarowego, który wprowadza do obrotu handlowego.
Natomiast za przyjęciem odmiennego stanowiska przemawia, zdaniem Kolegium, treść par. 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 czerwca 1999 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów /Dz.U. nr 59 poz. 632 ze zm./ stanowiącego, że do zawiadomienia o zmianie danych technicznych pojazdu zamieszczonych w dowodzie rejestracyjnym /innych niż wynikających z wymiany nadwozia, podwozia lub silnika/ dołącza się tylko dokument potwierdzający, że dokonane zmiany są zgodne z przepisami określającymi warunki techniczne pojazdów. Stosownie do treści par. 3 pkt 4 lit. "d" oraz par. 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 7 września 1999 r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz wzorów dokumentów przy tym stosowanych /Dz.U. nr 81 poz. 917/, w przypadku zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych technicznych zamieszczonych w dowodzie rejestracyjnym /m.in. rodzaju pojazdu, nadwozia lub liczby miejsc/ przeprowadza się dodatkowe badania techniczne pojazdu i na tę okoliczność uprawniony diagnosta wystawia specjalny dokument, według wzoru określonego w załączniku nr 12 do rozporządzenia. Zdaniem Kolegium w przytoczonych przepisach wykonawczych do ustawy przyjęto więc, że podmiot dokonujący wymienionych zmian danych technicznych pojazdu nie jest producentem.
Kolegium uznało zatem za konieczne usunięcie sprzeczności w przytoczonych przepisach w drodze odpowiedzi na sformułowane na wstępie pytanie prawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przystępując do udzielenia odpowiedzi na postawione pytanie, należy przede wszystkim określić, w jakim postępowaniu, a zatem w ramach jakiej konkretnej sprawy administracyjnej zostało ono przedstawione Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Jak wynika z akt sprawy pytanie to powstało w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. z dnia 13 stycznia 2000 r. o dokonaniu w dowodzie rejestracyjnym pojazdu zmiany jego rodzaju i przeznaczenia z samochodu osobowego na ciężarowy, w której postępowanie zostało wszczęte z urzędu w związku z wystąpieniem Urzędu Skarbowego w K. Odpowiedź musi zatem uwzględniać stan prawny istniejący w dniu 13 stycznia 2000 r.
Pytanie prawne zmierza do uzyskania odpowiedzi, czy podmiot /w tym przypadku osoba fizyczna będąca właścicielem przedmiotowego pojazdu/ prowadzący działalność gospodarczą polegającą, między innymi, na zmianie rodzaju i przeznaczenia pojazdów samochodowych z osobowych na ciężarowe jest producentem w rozumieniu art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 98 poz. 602 ze zm./ i czy w związku z tym podmiot ten zobowiązany jest uzyskać świadectwo homologacji na nowy typ pojazdu jako warunek zmiany rejestracji, czy też wystarczy jedynie załączenie zaświadczenia o dokonaniu zmian technicznych przez uprawnionego diagnostę.
Zagadnieniem tym zajmował się już Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 23 października 2000 r. OPK 17/00, w której stwierdził, że " W świetle art. 68 ust. 9, art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 98 poz. 602 ze zm./ oraz par. 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 czerwca 1999 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów /Dz.U. nr 59 poz. 632 ze zm./ warunkiem dokonania zmiany w dowodzie rejestracyjnym rodzaju i przeznaczenia pojazdu z samochodu osobowego na ciężarowy specjalizowany, jest dołączenie nowego świadectwa homologacji na dany typ pojazdu." Uchwała ta dotyczyła tego samego problemu prawnego, jednakże sformułowano go od strony przedmiotowej /jaki dokument należy przedstawić przy zmianie rodzaju i przeznaczenia pojazdu osobowego/, natomiast pytanie w tej sprawie kładzie akcent na podmiot zobowiązany do uzyskania tego dokumentu.
Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w powołanej uchwale z dnia 23 października 2000 r., w zakresie dotyczącym kluczowego, także w tej sprawie, zagadnienia homologacji.
W przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 98 poz. 602 ze zm./, zwanej dalej ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r., brak jest pełnej definicji homologacji. Pewne jej elementy zawierają przepisy art. 68 ust. l, 2 i 9 tej ustawy, mówiące o obowiązku uzyskania homologacji typu pojazdu nie tylko przez producenta nowego typu pojazdu, przedmiotów jego wyposażenia lub części, lecz także przez podmiot dokonujący montażu lub zabudowy pojazdów albo wprowadzający zmiany w typie pojazdu, przedmiocie jego wyposażenia lub części wpływających na zmianę warunków, stanowiących podstawę wydania świadectwa homologacji.
Pełniejsze określenie homologacji wynika z par. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 7 października 1999 r. w sprawie homologacji pojazdów /Dz.U. nr 91 poz. 1039 /, zwane dalej rozporządzeniem z dnia 7 października 1999 r., wydanego na podstawie art. 68 ust. 13 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Rozporządzenie to weszło w życie dnia 18 listopada 1999 r., a więc przed wydaniem decyzji Starosty K.. Przepis par. 3 pkt 1 rozporządzenia stanowi, że "homologacja typu oznacza procedurę, za pomocą której stwierdza się, że typ pojazdu, wyposażenia, części lub sposób montażu instalacji przystosowującej pojazd do zasilania gazem spełnia wymagania techniczne określone w wykazie stanowiącym załącznik nr 4 lub nr 11 do rozporządzenia". Dalsze przepisy zawarte w par. 3 pkt 6-8 rozporządzenia precyzują te określenia i tak:
"6/ typ pojazdu - pojazdy jednej kategorii, które nie różnią się pod względem istotnych cech określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia; typ pojazdu może zawierać warianty oraz wersje, 7/ wyposażenie - układ lub zespół pojazdu taki, jak np.: hamulce, układ ograniczający emisję spalin, części wnętrza pojazdu lub silnik, które są przedmiotem wymagań przepisów cząstkowych określonych w załącznikach nr 4 lub nr 11 rozporządzenia, 8/ część - urządzenie takie, jak np. lampa kierunkowskazu, będące przedmiotem wymagań przepisów cząstkowych, które może być homologowane niezależnie od pojazdu, o ile przepis cząstkowy określony w załączniku nr 4 lub nr 11 do rozporządzenia umożliwia takie postępowanie".
Rozporządzenie z dnia 7 października 1999 r. zawiera 15 obszernych załączników określających normatywy technicznie i stosowane procedury. Z par. 1 załącznika nr 2 wynika, że dla potrzeb homologacji typu rozróżnia się siedem kategorii pojazdów, w tym M1 - pojazdy samochodowe osobowe oraz N - samochody ciężarowe. Samochód osobowy może być uznany za samochód ciężarowy, jeżeli producent pojazdu dokona odpowiednich czynności odnoszących się do kodu rodzaju nadwozia.
Świadectwo homologacji typu pojazdu, którego sprawa dotyczy, było wydane dnia 20 grudnia 1999 r. pod nr 1912. Zawierało ono 10 elementów, łącznie charakteryzujących pojazd i składających się na treść oraz istotę homologacji: rodzaj samochodu /osobowy/, jego marka i typ, rok produkcji, nr podwozia /nadwozia/, nr silnika, masa własna, dopuszczalna ładowność /liczba miejsc/, dopuszczalna masa całkowita samochodu i przyczepy oraz największy nacisk osi najbardziej obciążonych. W załączonym do akt sprawy wyciągu z tego świadectwa podano konkretne numery podwozia /nadwozia/ i silnika identyfikujące ściśle oznaczony egzemplarz samochodu: " Fiat Seicento Young 899".
W dowodzie rejestracyjnym pojazdu wydanym w dniu 28 grudnia 1999 r. - w rubryce dotyczącej rodzaju i przeznaczenia wpisano samochód osobowy, jako właściciela zaś - Piotra Sz.
Jak to już o tym była mowa, pojęcie typu pojazdu określone zostało w rozporządzeniu z dnia 7 października 1999 r. We wspomnianej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie przyjęto, że nie odbiega ono od znaczenia w języku potocznym. Wykazano także, iż w wydawnictwach encyklopedycznych przez typ rozumie się kategorię lub wyróżniony jako wzorzec element danego zbioru, zaś typizacja oznacza działalność normalizacyjną polegającą na ustaleniu określonej różnorodności wyrobów o tych samych właściwościach. W uchwale tej słusznie przyjęto również, iż w obowiązującym stanie prawnym pojęcie rodzaju pojazdu nie występuje samodzielnie, lecz zawsze jako element i cecha typu pojazdu. Zgodnie natomiast z art. 68 ust. 9 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. producent lub importer w razie wprowadzenia zmian w typie /a więc i rodzaju/ pojazdu, przedmiocie wyposażenia lub części wpływających na zmianę warunków stanowiących podstawę wydania świadectwa homologacji ma obowiązek uzyskania nowego świadectwa homologacji, przy czym za producenta pojazdu uważa się również podmiot dokonujący montażu lub zabudowy pojazdu /art. 68 ust. 2/.
Z kolei z treści par. 3 pkt 9 rozporządzenia z dnia 7 października 1999 r. wynika jednoznacznie, że określenie "producent" oznacza podmiot odpowiedzialny za wszystkie aspekty procesu homologacji i zapewnienie zgodności produkcji. Tak więc przy dokonywaniu zmiany w typie pojazdu, obowiązek uzyskania nowego świadectwa homologacji ciąży na podmiocie dokonującym takiej zmiany i dopiero spełnienie tego wymogu umożliwi wprowadzenie odpowiedniej zmiany w dowodzie rejestracyjnym. Chodzi o zmiany, o których mowa w art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. oraz w par. 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów z dnia 19 czerwca 1999 r., których zgłoszenie wymaga załączenia dokumentów potwierdzających, że są one dokonane zgodnie z przepisami określającymi warunki techniczne pojazdu. Powyższe wymogi odnoszą się również do sytuacji, gdy takiej zmiany dokonuje właściciel pojazdu w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej.
Podkreślenia przy tym wymaga, że powołany przepis par. 14 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 1999 r. oraz par. 3 pkt 4 lit. "d" i par. 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 7 września 1999 r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz wzorów dokumentów przy tym stosowanych /Dz.U. nr 81 poz. 917/ nie wykluczają, lecz stanowią uzupełnienie omówionych wyżej przepisów o obowiązku uzyskania homologacji w przypadku zmian technicznych pojazdu dotyczących jego rodzaju i przeznaczenia. Nie można zgodzić się zatem ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu pytania prawnego, że w takiej sytuacji istnieje obowiązek dołączenia jedynie dokumentu potwierdzającego zgodność zmian z przepisami określającymi warunki techniczne pojazdów, sporządzonego przez uprawnionego diagnostę stacji kontroli pojazdów. Na nietrafność takiego rozumienia przepisów wskazuje wykładnia logiczna, bowiem zmiana rodzaju pojazdu z samochodu osobowego na ciężarowy nie może być traktowana mniej rygorystycznie, niż określony w art. 68 ust. 9 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. obowiązek uzyskania nowej homologacji przy zmianie przedmiotu wyposażenia pojazdu, jak np. lampa kierunkowskazu, o której mowa w cytowanym już wyżej par. 3 pkt 8 rozporządzenia z dnia 7 października 1999 r.
Stanowisku temu przeczy także wykładnia celowościowa. Świadectwo homologacji wydaje Minister Transportu i Gospodarki Morskiej na podstawie badań polegających na sprawdzeniu, czy zostały uwzględnione warunki określone w przepisach art. 66 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r., regulaminach stanowiących załączniki do Porozumienia sporządzonego w Genewie dnia 20 marca 1958 r. /Dz.U. 1979 nr 16 poz. 98/ przyjętych do stosowania przez Rzeczpospolitą Polską oraz w polskich normach przyjętych do obowiązkowego stosowania. Z Porozumienia, którego Polska stała się stroną 13 marca 1979 r., wynika odpowiedzialność wobec podmiotów zagranicznych za bezpieczeństwo ruchu drogowego przez homologację wyposażenia i części pojazdów przeznaczonych do ochrony kierujących i pasażerów oraz homologację pojazdów zaopatrzonych w takie wyposażenie lub części.
Przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz akty wykonawcze do tej ustawy dotyczące homologacji, badań technicznych oraz rejestracji pojazdów powinny stanowić w pełni zsynchronizowaną, a przynajmniej niesprzeczną całość. Budzi więc wątpliwości, co do zgodności z ustawą uregulowanie przyjęte w par. 7 rozporządzenia z dnia 7 października 1999 r., który to przepis zwalnia z obowiązku uzyskania świadectwa homologacji typu pojazdu producenta lub importera nowego typu pojazdu wyprodukowanego lub importowanego w liczbie jednej sztuki rocznie /z wyjątkiem tramwajów i trolejbusów/. Przytoczony jako podstawa prawna wymienionego rozporządzenia art. 68 ust. 13 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. nie zawiera upoważnienia do określenia przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, w tym trybie, wyjątków od zasady uzyskiwania homologacji przy produkcji i imporcie nowego typu pojazdu, przedmiotów wyposażenia i części oraz zmian objętych art. 68 ust. 9 tej ustawy. Nie można więc z tego przepisu wyprowadzać argumentu, który ma przemawiać za tym, że samochód osobowy już zarejestrowany może być, po odpowiednich zmianach pojazdu, zarejestrowany jako samochód ciężarowy, bez konieczności uzyskania nowego świadectwa homologacji.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, podjął uchwałę jak w sentencji.