Uzasadnienie
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. wystąpił na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856/ z pytaniem prawnym przytoczonym w sentencji uchwały w następującej sprawie.
Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w E. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta E., wydał decyzję z dnia 2 stycznia 2001 r., (...), którą przyznał Alicji i Aleksandrowi P., jako rodzinie zastępczej pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka Anny Magdaleny H. umieszczonej w rodzinie zastępczej, w kwocie 277,40 zł miesięcznie od dnia 1 stycznia 2001 r. Organ ustalił, że dochód rodziny przekroczył kwotę dochodu określoną w art. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./, lecz nie przekracza 200 procent tej kwoty. Rodzina zastępcza Alicji i Aleksandra P. jest rodziną, która na podstawie przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego może być zobowiązana do dostarczenia środków utrzymania, o której mowa w art. 33e ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. W takiej sytuacji rodzinie zastępczej przysługuje, stosownie do przepisu par. 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2000 r. w sprawie rodzin zastępczych /Dz.U. nr 83 poz. 933/, pomoc pieniężna na częściowe pokrycie kosztów utrzymania Anny Magdaleny H. w wysokości 20 procent kwoty 1.387 zł, określonej w art. 33g ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.
W odwołaniu od tej decyzji Alicja P. zakwestionowała wysokość przyznanej pomocy pieniężnej, gdyż nie jest ona wystarczająca. Podniosła ponadto, że jest babką dziecka, podczas gdy jej mąż Aleksandr P., z którym stanowią rodzinę zastępczą nie jest dziadkiem dziecka. Głównym źródłem utrzymania rodziny jest wynagrodzenie za pracę uzyskiwane przez Aleksandra P. Rozpatrując odwołanie skład orzekający Kolegium powziął wątpliwości prawne, które objęte zostały pytaniem prawnym. Zagadnienie prawne, które wymaga wyjaśnienia w tej sprawie zostało przedstawione przez Kolegium w sposób następujący:
Wysokość pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej zależy między innymi od tego, czy rodzina zastępcza jest rodziną, która na podstawie przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego może być zobowiązana do dostarczenia środków utrzymania /art. 33e ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej/, czy też jest rodziną, która na podstawie przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie może być zobowiązana do dostarczania środków utrzymania /art. 33e ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej/. Odesłanie do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie dotyczącym obowiązku dostarczania środków utrzymania oznacza, że chodzi tu o obowiązek alimentacyjny określony w dziale III tego Kodeksu. Obowiązek alimentacyjny obciąża zaś określone osoby względem osób uprawnionych. O ile bowiem obowiązek alimentacyjny może obciążać babkę dziecka, to obowiązek taki nie może obciążać męża babki dziecka, który nie jest jego dziadkiem. Jeżeli więc rodzinę zastępczą stanowią małżonkowie, z których żona jest babką dziecka umieszczonego w takiej rodzinie zastępczej, zaś mąż nie jest dziadkiem tego dziecka, to powstaje wątpliwość, czy jest to rodzina zastępcza, która w rozumieniu art. 33e ust. 1 pkt 1 jest rodziną, która na podstawie przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego może być zobowiązana do dostarczania środków utrzymania.
Zdaniem Kolegium za stanowiskiem, że rodzina zastępcza, w której mąż babki dziecka nie jest jego dziadkiem należy do rodzin, które mogą być zobowiązane do dostarczania środków utrzymania przemawia dobrowolność podjęcia się sprawowania funkcji rodziny zastępczej przez osobę nie zobowiązaną do alimentacji, sposób obliczania dochodu rodziny zastępczej z uwzględnieniem definicji rodziny przyjętej w art. 2a ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej /ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie - oznacza to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące/, możliwość uzyskania pomocy w innych formach, tak jak dla rodziny w rozumieniu art. 2a ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, uzależnienie rozmiaru pomocy społecznej od dochodów rodziny, a także więź faktyczna małżonków sprawujących funkcję rodziny zastępczej z dzieckiem przyjętym do rodziny.
Można jednak w ocenie Kolegium bronić poglądu, że za rodzinę, która może być zobowiązana do dostarczania środków utrzymania można uznać rodzinę zastępczą, którą tworzą małżonkowie, jedynie wówczas, gdy każdy z małżonków tworzących tę rodzinę może być obciążony obowiązkiem alimentacyjnym w stosunku do dziecka umieszczonego w tej rodzinie. Przemawia za tym przede wszystkim osobisty charakter obowiązku alimentacyjnego.
Kolegium podniosło również, że przedstawiony problem prawny będzie aktualny także po nowelizacji ustawy o pomocy społecznej. Ustawą z dnia 8 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz niektórych ustaw /Dz.U. nr 72 poz. 748/, która weszła w życie dnia 28 lipca 2001 r., podział rodzin zastępczych na rodziny, które mogą być zobowiązane do dostarczenia środków utrzymania i takie, które nie mogą być zobowiązane do dostarczania środków utrzymania, został zastąpiony podziałem na rodziny zastępcze spokrewnione z dzieckiem i rodziny niespokrewnione z dzieckiem. Nadal będzie wymagała wyjaśnienia wątpliwość, czy rodzina zastępcza, którą tworzą małżonkowie jest rodziną spokrewnioną z dzieckiem, jeżeli mąż babki dziecka umieszczonego w takiej rodzinie nie jest jego dziadkiem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedstawione przez Kolegium pytanie prawne dotyczy wyjaśnienia treści przepisów art. 33e ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./ w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz niektórych ustaw /Dz.U. nr 72 poz. 748/, która weszła w życie od dnia 28 lipca 2001 r., a więc w toku toczącego się postępowania odwoławczego w tej sprawie, po podjęciu przez Kolegium uchwały z dnia 25 czerwca 2001 r. o wystąpieniu z pytaniem prawnym do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Jest to zmiana istotna ponieważ w powołanych przepisach art. 33e ustawy o pomocy społecznej w nowym brzmieniu nie używa się już określeń "rodziny, które na podstawie przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego mogą być zobowiązane do dostarczania środków utrzymania" oraz "rodziny, które na podstawie przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie mogą być zobowiązane do dostarczania środków utrzymania". Przyjęty został podział rodzin zastępczych na spokrewnione z dzieckiem i niespokrewnione z dzieckiem.
Należy przy tym zwrócić uwagę, że powołana ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej nie zawiera przepisów międzyczasowych, a w szczególności przepisów, które określają jakie prawo należy stosować w sprawach, które są w toku załatwiania w dniu wejścia w życie tej ustawy. Nie może to jednak automatycznie oznaczać, że organ odwoławczy rozpoznający sprawę o przyznanie rodzinie zastępczej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej, stosując przepisy obowiązujące w czasie orzekania przez ten organ, nie będzie w tej sprawie w żadnym zakresie stosował tych przepisów w brzmieniu przed ich zmianą, a tylko to oznaczałoby, że wyjaśnienie treści poprzednio obowiązujących przepisów stało się bezprzedmiotowe, a wobec tego brak jest podstaw do udzielenia odpowiedzi na pytanie prawne.
W rozpoznawanej sprawie chodzi bowiem o przyznanie pomocy pieniężnej za okres od 1 stycznia 2001 r. i w związku z tym nasuwa się dodatkowe zagadnienie prawne, które nie jest objęte pytaniem prawnym, czy z uwagi na brak odpowiednich przepisów przejściowych w powołanej ustawie z dnia 8 czerwca 2001 r. pomoc pieniężna dla rodziny zastępczej w okresie do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. powinna być przyznana według zasad określonych przepisami obowiązującymi w tym okresie. Przyjmując bowiem, że ustawodawca zastosował w powołanej ustawie z dnia 8 czerwca 2001 r. zasadę bezpośredniego działania nowych przepisów, powstaje zagadnienie, czy przepisy te mają dotyczyć także określania pomocy pieniężnej za okres poprzedzający wejście w życie tych przepisów w sprawach, które zostały wszczęte przed wejściem w życie tej ustawy i nie zostały zakończone wydaniem decyzji ostatecznej.
Pomoc pieniężna w rozpoznawanej sprawie jest bowiem przyznawana, jak to już podniesiono, także za okres poprzedzający wejście w życie zmienionych przepisów. Stosownie do przepisu par. 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2000 r. w sprawie rodzin zastępczych /Dz.U. nr 83 poz. 939/ pomoc pieniężna przysługuje, co do zasady, począwszy od miesiąca, w którym dziecko zostało faktycznie umieszczone w rodzinie zastępczej, w wykonaniu orzeczenia sądu. Z tych względów nie przesądzając wyjaśnienia tego zagadnienia intertemporalnego nie można z góry założyć, że od wyjaśnienia treści przepisów art. 33e ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, w brzmieniu przed ich zmianą ustawą z dnia 8 czerwca 2001 r. nie zależy rozstrzygnięcie sprawy rozpoznawanej przez Kolegium.
Sformułowania, którymi posłużył się ustawodawca w art. 33e ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, w brzmieniu przed ich zmianą ustawą z dnia 8 czerwca 2001 r. nasuwają wątpliwości interpretacyjne, ponieważ przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, które mogą być podstawą zobowiązania do dostarczania środków utrzymania łączą obowiązek alimentacyjny wobec osoby uprawnionej z określona osobą /osobami/, a nie rodziną. Rodzinę zastępczą mogą zaś tworzyć małżonkowie, z których jeden może być zobowiązany do dostarczenia środków utrzymania dziecku umieszczonemu w takiej rodzinie, a drugi nie.
Podział rodzin zastępczych według kryterium przyjętego w tym przepisie wyraźnie wskazuje, że istotne jest to, czy którykolwiek z członków rodziny zastępczej może być zobowiązany na podstawie przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego do dostarczania środków utrzymania. Rodzina zastępcza traktowana jest jako jedność bez względu na to, czy rodzinę zastępczą tworzy osoba nie pozostająca w związku małżeńskim, czy też małżonkowie. Jeżeli więc obowiązek alimentowania dziecka dotyczy chociażby jednego z małżonków, tym samym dotyczy rodziny zastępczej. Chodzi przecież o to, że umieszczenie dziecka w takiej rodzinie zastępczej nie znosi obowiązku alimentacyjnego, a wobec tego dziecko umieszczone w takiej rodzinie zachowuje prawo do alimentacji na podstawie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, któremu odpowiada obowiązek alimentowania. Przyjęcie przeciwnego poglądu prowadziłoby do sytuacji, że osoba, która może być zobowiązana do alimentowania, przestałaby być taką osobą, tylko dlatego że pozostaje w związku małżeńskim z osobą, która nie jest w kręgu osób objętych obowiązkiem alimentacyjnym.
Należy mieć na uwadze także to, że dla potrzeb ustawy o pomocy społecznej ustawodawca wprowadza specyficzną definicję ustawową "rodziny". Rodzina oznacza osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku wspólnie zamieszkujące i gospodarujące /art. 2a ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej/. Przy takim rozumieniu rodziny, możliwość obciążenia obowiązkiem alimentacyjnym na rzecz dziecka jednego z małżonków jest równoznaczna z możliwością obciążenia rodziny, którą tworzą małżonkowie.
Z przytoczonych wyżej względów na pytanie Kolegium należy udzielić odpowiedzi, że małżonkowie tworzący rodzinę zastępczą, są rodziną, o której mowa w art. 33e ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, w brzmieniu tego przepisu przed wejściem w życie ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz niektórych ustaw, także wówczas, gdy jeden z małżonków nie może być zobowiązany na podstawie przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego do dostarczenia środków utrzymania dziecku umieszczonemu w tej rodzinie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy o NSA podjął uchwałę jak w sentencji.