Uzasadnienie
Uchwałą nr 1 z dnia 5 lipca 1996 r., podjętą na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593/, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) w pełnym składzie zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym przedstawionym na wstępie.
W uzasadnieniu uchwały przytoczono stan faktyczny sprawy. Otóż postanowieniem z dnia 4 stycznia 1996 r., wydanym m.in. na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./ i art. 106 Kpa, Zarząd Gminy W.-B. zaopiniował negatywnie wniosek spółki z o.o. "P." w W. o wydanie zezwolenia na sprzedaż pełnego asortymentu napojów alkoholowych w jej sklepie przy ul. K. nr 11 ze względu na zbyt małą odległość /60,5 m/ tego sklepu od przedszkola. Postanowienie podpisali burmistrz i zastępca, a członków zarządu uczestniczących w wydaniu postanowienia wymieniono w jego uzasadnieniu.
Po rozpatrzeniu zażalenia spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) postanowieniem z dnia 5 kwietnia 1996 r. uchyliło postanowienie zarządu gminy, ponieważ nie zostało ono podpisane przez wszystkich członków biorących udział w jego wydaniu, wbrew poglądom sformułowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w uchwale III AZP 17/92 Sądu Najwyższego z dnia 30 września 1992 r. /OSN 1993, nr 3 poz. 25/.
W związku z zastrzeżeniami Burmistrza Kolegium wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności swojego postanowienia i następnie dnia 2 lipca 1996 r. wystąpiło do Zgromadzenia Ogólnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) o zwrócenie się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wymienionym na wstępie pytaniem prawnym. Zdaniem składu orzekającego, wykładnia gramatyczna art. 39 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym przemawia za jego stosowaniem wyłącznie do rozstrzygnięć zarządu gminy wydawanych w formie decyzji. Z drugiej jednak strony wykładnia celowościowa i zasada a maiori ad minus pozwalają domniemywać, że uregulowania odnoszące się w tym przepisie do decyzji obejmują również postanowienia, jako rozstrzygnięcia o niższej randze niż decyzja. Wyboru jednej z dwóch możliwości nie ułatwia art. 126 Kpa, według którego do postanowień stosuje się odpowiednio m.in. przepisy art. 107 par. 2-5, ponieważ kwestię formy /w tym podpisu/ decyzji i postanowień odrębnie regulują art. 107 par. 1 i art. 124 Kpa. Argumentację tę powtórzono w uzasadnieniu pytania do Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślając, że nadal pozostaje wątpliwość, kto podpisuje postanowienia, do których wydawania jest właściwy zarząd gminy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Problematyka sposobu podpisywania decyzji organów kolegialnych nie budziła przez wiele lat w orzecznictwie istotnych wątpliwości. W zasadzie zajął się nią Naczelny Sąd Administracyjny dopiero w 1991 r., akcentując w licznych wyrokach konieczność podpisywania decyzji przez wszystkich członków organu kolegialnego biorących udział w jej wydaniu, pod rygorem nieważności takiego orzeczenia /wyrok z dnia 24 stycznia 1991 r. SA/Gd 1152/90, ONSA 1991 Nr 2 poz. 34; wyrok z dnia 31 stycznia 1991 r. SA/Kr 1304/90, ONSA 1991 Nr 1. poz. 18; wyrok z dnia 27 marca 1991 r. SA/Kr 162/91, ONSA 1991 Nr 2 poz. 42/. Ten kierunek orzecznictwa umocnił się po wymienionej we wniosku uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 30 września 1992 r., odnoszącej się do powiązanych ze sobą dwóch zagadnień:
"1. Wójt gminy, burmistrz lub prezydent miasta nie może wydać decyzji administracyjnej, do której podjęcia właściwy jest zarząd gminy lub miasta.
- Decyzja zarządu gminy lub miasta powinna być podpisana przez wszystkich członków zarządu biorących udział w podjęciu decyzji."
Zdaniem Sądu Najwyższego, podpisywanie decyzji wiąże się bezpośrednio z ustawowym uprawnieniem do jej wydania i nie jest kwestią podziału pracy wewnątrz urzędu ani przekazania kompetencji organu poza ten urząd.
Ukazany kierunek orzecznictwa nawiązywał do art. 107 par. 1 Kpa, w którym wymaganie podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji jako jednego z podstawowych elementów decyzji odnoszono do podpisywania decyzji przez wszystkich członków organu kolegialnego. Jego trafność i porządkującą rolę akcentowano w piśmiennictwie. W rezultacie zaczęły się pojawiać regulacje ustawowe dotyczące ustalenia innego organu właściwego do podpisywania decyzji wydawanych kolegialnie.
Na przykład w art. 8a par. 1 ustawy z dnia 22 marca 1991 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych /Dz.U. 1994 nr 58 poz. 239/ ustalono właściwość przewodniczącego Komisji Papierów Wartościowych do podpisywania decyzji Komisji. Podobne rozwiązanie ostatnio znalazło się w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/, dodanym przez art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 124 poz. 601/. Według tego przepisu "Decyzje wydawane przez zarząd gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje wójt lub burmistrz. W decyzji wymienia się imię i nazwisko członków zarządu, którzy brali udział w wydawaniu decyzji".
Przy wyjaśnianiu treści przepisów zwykle sięga się w pierwszej kolejności do wykładni gramatycznej. Jest to wykładnia sprawdzająca się tam, gdzie przepis zawiera normę wewnętrznie spójną, wyraźną i nie pozostającą w funkcjonalnym związku, a tym bardziej w kolizji, z innymi normami zawartymi w akcie prawnym, gałęzi lub systemie prawa. W razie jej wykorzystania odpowiedź byłaby jednoznaczna: art. 39 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym nie ma zastosowania do postanowień. Argumentację na poparcie takiej odpowiedzi można byłoby dodatkowo wzmocnić np. niedopuszczalnością rozszerzającego interpretowania wyjątków od reguły. Przy założeniu działania w postępowaniu administracyjnym reguły podpisywania orzeczeń organów kolegialnych przez wszystkich członków uczestniczących w ich wydawaniu, art. 39 ust. 3 tej ustawy byłby od niej wyjątkiem, sprowadzającym się tylko do podpisywania decyzji zarządu gminy w sposób podany w tym przepisie. Uzyskany wynik należałoby konsekwentnie odnosić do wszystkich rodzajów postanowień, a więc nie tylko zaskarżalnych zażaleniem, kończących postępowanie lub rozstrzygających sprawę co do istoty, lecz i postanowień o mniejszym znaczeniu procesowym, które można zaskarżyć jedynie w odwołaniu od decyzji, jak np. postanowienia dotyczące przeprowadzenia dowodu /art. 77 par. 2 Kpa/. W rezultacie prowadziłoby to do nieracjonalnej tezy o potrzebie większych wymagań przy podpisywaniu postanowień niż wymagania odnoszące się do decyzji.
Tam, gdzie wykładnia gramatyczna daje kontrowersyjne rezultaty, powstaje potrzeba posłużenia się innymi recenzjami wykładni, w tym historyczną i celowościową. Wielokrotnie zwracał na to uwagę Trybunał Konstytucyjny, akcentując w swoich orzeczeniach konieczność interpretowania przepisów prawnych w sposób odpowiadający celom, jakim mają one służyć, a w razie wątpliwości - przyjmowanie tego wariantu wykładni, który najpełniej odpowiada zasadom konstytucyjnym /por. np. uzasadnienie uchwały z dnia 26 marca 1996 r. W. 13/95 i z dnia 18 czerwca 1996 r. W. 19/95 - "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego" 1996 Nr 2, str. 124 i z. 3, str. 225/. Przy takim sposobie interpretowania art. 39 ust. 3 pojawia się wiele ważkich argumentów podważających rezultat zastosowanej wykładni gramatycznej.
W toku prac legislacyjnych przedstawiono sprawozdanie Komisji Samorządu Terytorialnego oraz Komisji Ustawodawczej na 57 posiedzeniu Sejmu /24-25 sierpnia 1995 r./, zawierające następujący fragment: "Przepis art. 39 ust. 3 ustala wymogi formalne ważności decyzji administracyjnych wydawanych przez zarząd gminy, ustalając wymogi podpisania decyzji przez burmistrza i wymienienia imion i nazwisk pozostałych członków zarządu biorących udział w wydawaniu tej decyzji. Czyni to zadość wymogom kolegialności podejmowania decyzji ustawowo przekazanych zarządowi oraz odpowiedzialności za ich treść" /s. 51 sprawozdania stenograficznego z 57 posiedzenia Sejmu/.
Z przytoczonego sprawozdania Komisji wynika, że ze względów praktycznych oddzielono czynności składające się na podejmowanie decyzji i odpowiedzialność za nią zarządu gminy od sporządzenia jej i podpisania przez wójta lub burmistrza. W innym bowiem wypadku po sporządzeniu decyzji sprawa musiałaby być ponownie przedstawiona do podpisania członkom zarządu zbierającym się zwykle na okresowych posiedzeniach.
Rozwiązanie takie wymaga odniesienia do stałych elementów łącznie określających status organu. Do nich należą: kompetencje organu /prawa i obowiązki/, jego właściwość /granice stosowania kompetencji/, zadania /element celowościowy w postaci stanu do osiągnięcia lub utrzymania/ i odpowiedzialność /sankcje, jakim organ podlega za swoją działalność/. Przy przekazywaniu uprawnień organu do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych innemu podmiotowi następuje przejęcie przez niego wszystkich czterech elementów /np. art. 39 ust. 2 i 4 omawianej ustawy z dnia 8 marca 1990 r./. O podobnej sytuacji można mówić przy ustawowym upoważnieniu wójta lub burmistrza do podejmowania czynności należących do kompetencji zarządu w sprawach nie cierpiących zwłoki, związanych z bezpośrednim zagrożeniem interesu społecznego /art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r./. Takiego charakteru nie ma upoważnienie do podpisywania decyzji /art. 39 ust. 3/, zbliżone bardziej swoją istotą do dokonania określonej czynności. Należy zatem przyjąć, że decyzja podpisana w sposób określony w art. 39 ust. 3 jest w dalszym ciągu decyzją zarządu w rozumieniu wszystkich czterech elementów kształtujących status organu.
Podane w art. 107 par. 1 i art. 124 Kpa elementy decyzji i postanowienia są prawie takie same, a co do sposobu ich podpisywania - identyczne. Początkowo do postanowień stosowały się jedynie odpowiednio przepisy art. 107 par. 2-5 oraz art. 109-113 Kpa, a ponadto postanowienia nie były zaskarżalne do sądu administracyjnego. Poszerzający się zakres sądowej kontroli znalazł wyraz m.in. w możliwości zaskarżenia do sądu postanowień wymienionych w art. 196 par. 3 Kpa, ostatnio zaś w postaci jeszcze szerszego ich wachlarza określonego w art. 16 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/. Z mocy jej art. 61 zmieniony też został art. 126 Kpa przez odpowiednie stosowanie do postanowień art. 145-152 i art. 156-159 Kpa, regulujących tryb wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji. Zmiany te oczywiście nie zniosły podstawowej różnicy między decyzją rozstrzygającą sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji /art. 104 par. 1 Kpa/ a postanowieniami dotyczącymi tylko poszczególnych kwestii wynikających w toku instancji /art. 123 Kpa/. Można natomiast dostrzec w nich dążenie do zbliżenia wspólnych dla decyzji i postanowień elementów formalnoprawnych.
Okoliczności te, a zwłaszcza identyczne regulacje kodeksowe co do sposobu podpisywania decyzji i postanowień, przemawiają za celowością stosowania art. 39 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym również do podpisywania postanowień.
Mimo określenia w sposób jednorodny istoty postanowień, można je systematyzować według licznych kryteriów. Spośród nich da się wyróżnić postanowienia wydawane przez organ, który postępowanie administracyjne zakończy swoją decyzją, i postanowienia wydane w trybie art. 106 Kpa przez inny organ, wyrażający jedynie w sprawie swoją opinię, zgodę lub stanowisko. W takich sprawach sytuacja procesowa obu organów pozostaje odmienna bez względu na stopień związania pierwszego z nich postanowieniem organu drugiego. Dla organu rozstrzygającego sprawę jego własne postanowienia są czynnościami przygotowującymi wydanie decyzji, ale dla organu wydającego postanowienie w trybie art. 106 Kpa na tym zaczyna się i kończy jego udział w głównej sprawie administracyjnej. Pytanie dotyczy sprawy, w której stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./ zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych wydaje wójt lub burmistrz po zasięgnięciu opinii zarządu gminy. Występuje tu więc współdziałanie formalnie wyodrębnionych podmiotów, z których jeden występuje w roli organu rozstrzygającego sprawę, a drugi - organu wyrażającego opinię w trybie art. 106 Kpa.
Sfery i zakres współdziałania organów przy wydawaniu decyzji określają przepisy prawa materialnego, bez ich różnicowania pod względem formalnym. Związana z tym problematyka procesowa natomiast zawarta jest w art. 106 Kpa, poświęconym wkomponowaniu czynności współdziałania w przepisy postępowania administracyjnego odnoszące się do wydawania postanowień i trybu ich wzruszania. Pod tym względem nie można budować odmiennych modeli postanowień wydawanych przez organ rozstrzygający następnie sprawę decyzją i postanowień wydawanych w trybie art. 106 Kpa, a tym bardziej na potrzeby rozpoznawanego pytania.
Pewne znaczenie ma też ustrojowe powiązanie między organem wydającym decyzję lub postanowienie a organem /podmiotem/ upoważnionym do podpisywania tych orzeczeń. Organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy, a organem wykonawczym jest zarząd, któremu przewodniczy wójt lub burmistrz /art. 15 i 26 cytowanej ustawy z dnia 8 marca 1990 r./. Mimo wyposażenia wójta lub burmistrza w rozległe uprawnienia do organizowania pracy zarządu, kierowania bieżącymi sprawami gminy i reprezentowania jej na zewnątrz /art. 31/, kierowania urzędem gminy /art. 33 ust. 3/, wykonywania uprawnień zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych /art. 33 ust. 5/ i wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej /art. 39 ust. 1/, trudno jest mu przypisywać charakter organu wyodrębnionego z zarządu gminy, a tym bardziej realizującego autonomiczne zadania. Nie można tego również dokonać na przykładach wykonywania zadań zleconych przez organy administracji rządowej. W efekcie nie ma liczących się przeszkód natury formalnoprawnej i celowościowej, przemawiających za odmiennym sposobem podpisywania postanowień wydanych w trybie art. 106 Kpa.
Z powyższych względów na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ udzielono odpowiedzi jak w sentencji uchwały.