Uzasadnienie
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.-G., na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856/ wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym przytoczonym w sentencji uchwały.
Pytanie to sformułowane zostało na tle następującego stanu faktycznego.
Zastępca Naczelnika Wydziału Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatu w B., działając z upoważnienia Starosty B., decyzją z dnia 12 października 2001 r., na podstawie art. 89 ust. 3 oraz art. 124 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 98 poz. 602 ze zm./ oraz par. 19 ust. 1 pkt 4 lit. "a" rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 czerwca 1999 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami /Dz.U. nr 58 poz. 621 ze zm./, odmówił wydania Pawłowi F. świadectwa kwalifikacji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Paweł F., ubiegając się o świadectwo potwierdzające spełnienie dodatkowych wymagań do posiadania prawa jazdy kategorii B C, przedstawił orzeczenie lekarskie z dnia 2 sierpnia 2001 r. o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi oraz orzeczenie Ośrodka Badań Psychologicznych Miejskiego Zakładu Komunikacyjnego w J.-G. z dnia 13 września 2001 r. o posiadaniu predyspozycji psychicznych do kierowaniu pojazdami. Natomiast w dniu 27 września 2001 r. do organu wpłynęło orzeczenie Ośrodka Badań Psychologiczno-Lekarskich "K." w L. z dnia 10 września 2001 r., stwierdzające, iż Paweł F. nie ma predyspozycji psychicznych do kierowania pojazdami przez okres jednego roku.
W odwołaniu od tej decyzji Paweł F. zarzucił, że odmówiono mu wydania świadectwa kwalifikacji, mimo że przedłożył wszystkie niezbędne dokumenty. Jednocześnie przyznał, że wynik pierwszych badań psychologicznych nie był dla niego korzystny. Od orzeczenia tego nie odwoływał się, gdyż nie był w stanie uiścić należnej z tego tytułu opłaty w wysokości 180 zł. W innym ośrodku za kwotę 80 zł uzyskał nowe orzeczenie stwierdzające, iż posiada jednak predyspozycje psychiczne do kierowania pojazdami. Jeżeli ta ostatnia opinia budziła wątpliwości organu, to mógł skierować odwołującego się na badania kontrolne w wyznaczonym ośrodku. Nie powinien zaś odmawiać wydania mu świadectwa kwalifikacji.
Skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.-G., rozpoznając odwołanie Pawła F., powziął objęte pytaniem prawnym wątpliwości prawne, które podzielił pełny skład tego Kolegium. Zagadnienie prawne, które wymaga wyjaśnienia w tej sprawie, zostało przedstawione przez Kolegium w następujący sposób.
Osoby wymienione w art. 124 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, ubiegające się o świadectwo kwalifikacji przewidziane w art. 89 ust. 3 tej ustawy, muszą wykazać się predyspozycjami psychicznymi do kierowania pojazdami. W tym celu zobowiązane są przedstawić stosowne orzeczenie psychologiczne, które wydaje uprawniony psycholog po badaniu psychologicznym przeprowadzonym w uprawnionej do takich badań jednostce.
Zgodnie z par. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 kwietnia 2000 r. w sprawie badań psychologicznych kierujących pojazdami oraz kandydatów na instruktorów i egzaminatorów /Dz.U. nr 36 poz. 416/ badania psychologiczne dzielą się na:
1/ badania podstawowe, którym podlega osoba ubiegająca się po raz pierwszy o wydanie świadectwa kwalifikacji oraz osoba przewidziana do szkolenia na kierowcę na potrzeby wojska, 2/ badania kontrolne, którym podlega osoba skierowana przez lekarza, sprawca wypadku drogowego, w którym jest zabity lub ranny oraz osoba, w stosunku do której w wyniku badania podstawowego, kontrolnego lub odwoławczego wydano terminowe orzeczenie negatywne, po upływie okresu określonego w orzeczeniu, 3/ badania odwoławcze, którym podlega osoba odwołująca się od treści orzeczenia psychologicznego.
Po przeprowadzeniu badania psychologicznego psycholog /na druku według wzoru określonego w załączniku do rozporządzenia/ wydaje jedno z następujących orzeczeń:
1/ orzeczenie pozytywne - o posiadaniu przez osobę poddaną badaniu predyspozycji psychicznych do kierowaniu pojazdem, 2/ bezterminowe orzeczenie negatywne - o braku predyspozycji psychicznych do kierowania pojazdem, 3/ terminowe orzeczenie negatywne - o braku predyspozycji psychicznych do kierowania pojazdem, określające jednocześnie okres, po którym ponownie można przeprowadzić badanie.
W przypadku negatywnego wyniku badań uprawniony psycholog zobowiązany jest poinformować zainteresowanego o prawie i trybie złożenia odwołania. Po upływie terminu do wniesienia odwołania psycholog w okresie 14 dni wysyła przesyłką poleconą kopię negatywnego orzeczenia do starosty, zgodnie z miejscem stałego zamieszkania osoby badanej. Odwołanie można wnieść do wybranej przez siebie jednostki wykonującej badania odwoławcze w terminie 14 dni od dnia otrzymania negatywnego orzeczenia. Jeżeli badany nie zgadza się także z treścią orzeczenia psychologicznego podjętego w wyniku badania odwoławczego ma prawo złożyć odwołanie do jednostki badawczo-rozwojowej, jednostki organizacyjnej szkoły wyższej lub placówki naukowej Polskiej Akademii Nauk upoważnionej przez wojewodę do przeprowadzania badań psychologicznych. Orzeczenia tych jednostek są orzeczeniami ostatecznymi.
W tej sprawie wnioskodawca nie odwołał się od negatywnego dla niego orzeczenia psychologicznego. Udał się natomiast do innego uprawnionego psychologa, otrzymując tym razem pozytywne orzeczenie psychologiczne. Organ I instancji, rozpoznając wniosek Pawła F., dysponował zatem dwoma przeciwstawnymi orzeczeniami psychologicznymi, tj. negatywnym z dnia 10 września 2001 r. i pozytywnym z dnia 13 września 2001 r. Oba te orzeczenia wydane zostały przez uprawnionych psychologów. Bezspornym ponadto jest, że stan psychiczny osoby jest stanem podlegającym ciągłym zmianom, a także to że starosta nie ma wiedzy i kompetencji do dokonywania samodzielnej, merytorycznej weryfikacji omawianych orzeczeń.
W sytuacji, gdy odnośnie jednej osoby istnieją dwa różne orzeczenia psychologiczne, podstawowym problemem jest, zdaniem Kolegium, takie określenie reguł postępowania, aby wydane w sprawie rozstrzygnięcie zgodne było z obowiązującymi przepisami prawa. W postępowaniu administracyjnym organ orzekający zobowiązany jest do oceny wszystkich zebranych dowodów, w tym również informacji uzyskiwanych z urzędu. Jego ocenie podlegać zatem będzie zarówno orzeczenie przedstawione przez stronę, jak też orzeczenie przesłane temu organowi przez uprawnionego psychologa. Wyklucza to możliwość wydania rozstrzygnięcia tylko na podstawie wybranego przez organ orzeczenia. Zasady postępowania administracyjnego nie dają zresztą podstaw do określenia kryteriów dokonywania takiego wyboru. Pomocną w takim przypadku mogłaby być opinia biegłego. W opinii można byłoby dokonać oceny zarówno rzeczywistych predyspozycji psychicznych wnioskodawcy, jak i wydanych w stosunku do niego orzeczeń psychologicznych. Przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 czerwca 1999 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami nie przewidują jednak możliwości zasięgania opinii biegłych, stanowiąc, że świadectwa kwalifikacji mogą być podejmowane tylko na podstawie orzeczenia psychologicznego.
Możliwym rozwiązaniem omawianego problemu mogłoby być zastosowanie w drodze analogii przepisów o kontrolnym badaniu lekarskim i skierowanie kierowcy na kontrolne badania psychologiczne, jak to w art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym zostało przewidziane w stosunku do osób, odnośnie których pojawiły się zastrzeżenia co ich stanu zdrowia. Za taką koncepcją przemawiałoby uregulowanie obu instytucji w jednym rozdziale ustawy oraz pokrewny charakter badań. Jednakże zastosowanie analogii legis jako metody wypełniania luki w prawie administracyjnym budzi wątpliwości. Nie wydaje się ponadto dopuszczalne, aby w ten sposób można było na stronę nakładać dodatkowe obowiązki, a do tego w istocie zmierzałoby skierowanie strony na kontrolne badania psychologiczne.
Wyjaśnienia powstałych wątpliwości należy zatem szukać w przepisach dotyczących orzeczeń psychologicznych, zakładając, iż regulacja zawarta w Prawie o ruchu drogowym jest zupełna i wewnętrznie niesprzeczna. Gdyby przyjąć, że postępowanie o wydanie orzeczenia psychologicznego jest odrębnym postępowaniem, w którym od negatywnych orzeczeń psychologicznych badanemu służy określony środek zaskarżenia, to można byłoby uznać, że poddanie się badaniu bez wyczerpania toku instancji wyłącza możliwość ubiegania się o nowe orzeczenie. Przemawia za tym rozbudowany sposób odwoływania się od negatywnych orzeczeń, gwarantujący stronie możliwość oceny negatywnych orzeczeń przez wyspecjalizowane jednostki, a ponadto fakt, że jednostki uprawnione do badań psychologicznych zobowiązane są do informowania właściwego starosty o wydaniu negatywnego orzeczenia. Ma to na celu wyeliminowanie sytuacji, gdy osoba, wobec której podjęto orzeczenie negatywne, podejmuje działania zmierzające nie do weryfikacji negatywnego wyniku badań psychologicznych ale do uzyskania kolejnego, tym razem pozytywnego orzeczenia.
W konsekwencji należałoby uznać, że kolejne /drugie i następne/ orzeczenia psychologiczne uzyskiwane przez wnioskodawcę nie mogą stanowić podstawy wydania przez starostę żądanego świadectwa kwalifikacji, gdyż zostały podjęte w sprawie rozstrzygniętej pierwszym orzeczeniem. Uprawnione jest zatem przyjęcie tezy, że organ który poweźmie w toku postępowania informację o wydaniu orzeczenia stwierdzającego stały lub czasowy brak predyspozycji psychicznych do kierowania pojazdem, powinien pominąć podczas oceny materiału dowodowego inne orzeczenie wydane w terminie późniejszym, wskazując na brak wyczerpania środków odwoławczych od pierwszego uzyskanego w sprawie orzeczenia oraz ostateczny charakter tego orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniając wątpliwość prawną, zważył co następuje:
Podstawowym dokumentem stwierdzającym uprawnienie do kierowania pojazdem silnikowym jest prawo jazdy określonej kategorii /art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, Dz.U. nr 98 poz. 602 ze zm., zwanej dalej ustawą/. W wypadkach przewidzianych w art. 89 ust. 1 oraz art. 106 ust. 2, art. 11 ust. 2, art. 122 ust. 2 i art. 124 ust. 1 pkt 1 i 2 kierowca oprócz kwalifikacji i warunków, których spełnienie dokumentuje prawo jazdy, obowiązany jest uzyskać świadectwo kwalifikacji potwierdzające dopełnienie dodatkowych wymagań określonych w tych przepisach /art. 89 ust. 3 ustawy/. Osoby, o których mowa w art. 122 ust. 2 ustawy podlegają okresowym badaniom sprawności fizycznej i psychicznej oraz badaniom psychologicznym /art. 124 ust. 1 pkt 1 ustawy/.
Szczegółowe warunki i tryb kierowania na badania psychologiczne, odwoływania się od orzeczeń, a ponadto warunki i sposób przeprowadzania oraz dokumentowania badań określa rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 kwietnia 2000 r. w sprawie badań psychologicznych kierujących pojazdami oraz kandydatów na instruktorów i egzaminatorów /Dz.U. nr 36 poz. 416/, zwane dalej rozporządzeniem, wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 125 ustawy. Zgodnie z par. 4 pkt 1 tego rozporządzenia w stosunku do osoby ubiegającej się po raz pierwszy o wydanie świadectwa kwalifikacji /tak jak w niniejszej sprawie/ przeprowadza się najpierw podstawowe badania psychologiczne. Na badanie takie osoba ta zgłasza się bezpośrednio do uprawnionej jednostki /par. 3/. Psycholog może odmówić przeprowadzenia badania tylko w przypadkach przewidzianych w par. 7 ust.
- W innych sytuacjach losowych uniemożliwiających przeprowadzenie badania psychologicznego psycholog ustala nowy termin badania lub wskazuje inną jednostkę przeprowadzającą te badania /ust. 2 par. 7/.
Badania odwoławcze wykonuje się w stosunku do osoby, która wniosła odwołanie od treści orzeczenia psychologicznego /par. 4 pkt 3 rozporządzenia/. Może być ono zatem uruchomione wyłącznie na skutek złożenia odwołania. Za odwoławcze badania psychologiczne nie mogą być zatem uznane ponowne badania kierowcy, nawet gdy zostały one przeprowadzone w wybranej przez niego jednostce, jeżeli nie jest to badanie przeprowadzone na skutek wniesienia odwołania. Samo zgłoszenie się na nowe badanie do innej uprawnionej jednostki nie może być bowiem uznane za wniesienie wymaganego odwołania od wyników badań przeprowadzonych w poprzedniej jednostce.
Brak podstaw do uznania kolejnego orzeczenia psychologicznego tej samej osoby za wynik badania odwoławczego nie oznacza jednak dopuszczalności negowania zarówno faktu istnienia tego orzeczenia, jak i jego treści. Orzeczenie sporządzone we właściwej formie, przez uprawnioną jednostkę /uprawnionego psychologa/ i w zakresie jej działania jest także dowodem w sprawie o wydanie świadectwa kwalifikacji.
Świadectwo kwalifikacji wydaje starosta w drodze decyzji administracyjnej /art. 89 par. 3 ustawy oraz par. 2 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 19 czerwca 1999 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami - Dz.U. nr 58 poz. 621 ze zm./. Postępowanie w tym zakresie jest postępowaniem administracyjnym. W związku z tym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mają w tym postępowaniu zastosowanie z wyłączeniem kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie oraz wydanych na jej podstawie rozporządzeń wykonawczych.
Świadectwo kwalifikacji potwierdza spełnienie przez kierowcę dodatkowych wymagań przewidzianych w określonych przepisach ustawy, w szczególności posiadanie predyspozycji psychicznych do kierowania pojazdami /art. 89 ust. 3 w zw. z art. 124 par. 1/. Ocena, czy kierowca posiada predyspozycje psychiczne do kierowania pojazdami leży w gestii uprawnionych psychologów wykonujących stosowne badania w upoważnionych do tego jednostkach /art. 124 ust. 2 ustawy/. Ich ostateczne orzeczenia stanowią podstawę oraz warunek rozstrzygnięcia sprawy. Bez tych orzeczeń lub sprzecznie z nimi starosta nie może dokonywać samodzielnych ocen predyspozycji psychicznych kierowcy do kierowania pojazdami.
Starostę prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie świadectwa kwalifikacji obowiązują jednak wszystkie reguły dotyczące postępowania administracyjnego. W szczególności mają tu zastosowanie przepisy art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa, które zobowiązują organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Orzeczenia uprawnionego psychologa stanowią szczególnego rodzaju opinię co do okoliczności wymagających wiadomości specjalnych w rozumieniu art. 84 par. 1 Kpa, która to opinia w formie orzeczenia wydawana jest w szczególnym trybie. Ta forma ustalania i dowodzenia istotnej okoliczności sprawy nie wyłącza jednak całkowicie ogólnych reguł postępowania dowodowego określonych w kodeksie postępowania administracyjnego.
Organ administracyjny, załatwiający sprawę w drodze decyzji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w granicach określonych w art. 80 Kpa, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ powinien więc ustalić, nie tylko jakie dowody zostały zgromadzone w sprawie i dokonać ich oceny, ale także rozstrzygnąć, czy na podstawie tych dowodów kierowca spełnia, czy też nie spełnia, wszystkie przesłanki do wydania mu świadectwa kwalifikacji.
Jeżeli więc w sprawie o wydanie świadectwa kwalifikacji występują dwa sprzeczne ze sobą orzeczenia wydane przez uprawnionych psychologów, może okazać się konieczne dopuszczenie dowodu z opinii biegłego psychologa w celu ustalenia, czy strona spełnia warunki do uzyskania świadectwa kwalifikacji.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy o NSA podjął uchwałę jak w sentencji.