Uzasadnienie
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. działając na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ podjął w dniu 21 marca 1999r. uchwałę o wystąpieniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym:
"czy użyte w art. 43 ust. 3 a ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /t.j. Dz.U. 1998 nr 120 poz. 787/ wyrażenie "może wystąpić ponownie o jego przyznanie" oznacza możliwość ubiegania się o ponowne przyznanie dodatku na okres objęty wygasłą decyzją, czy też dotyczy możliwości ubiegania się o przyznanie dodatków na kolejne okresy pod warunkiem uregulowania zaległości powstałych w okresie obowiązywania wygasłej decyzji."
Uchwała podjęta została na wniosek składu orzekającego Kolegium rozpatrującego odwołanie Renaty O. od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia 16 listopada 1998 r. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że R. O. przyznano dodatek 28 lutego 1998 r. Natomiast decyzją, wydaną w dniu 31 marca 1998 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. wstrzymał od dnia 1 kwietnia 1998 r. wypłatę dodatku mieszkaniowego do czasu uregulowania zaległości z tytułu opłat czynszowych. Wobec tego, że strona w terminie 3 miesięcy nie uregulowała zaległości, wydano w dniu 8 lipca 1998 r. decyzję orzekającą o wygaśnięciu decyzji o przyznaniu dodatku.
W dniu 9 listopada 1998 r. R. O. ponownie wystąpiła do organu pierwszej instancji z wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego.
Decyzją z dnia 16 listopada 1998 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. powołując się na art. 43 ust. 3a ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. 1998 nr 120 poz. 787 ze zm./, zwanej dalej ustawą, odmówił przyznania R. O. dodatku mieszkaniowego z powodu nieuregulowania zaległości w opłatach za mieszkanie powstałych w okresie obowiązywania wygasłej decyzji.
W odwołaniu od tej decyzji strona zakwestionowała odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego.
Rozpatrując to odwołanie skład orzekający Kolegium powziął wątpliwości, czy osoba, w stosunku do której z powodu nieuregulowania należności za zajmowany lokal wygasła decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego i która po wygaśnięciu decyzji należności tych nadal nie reguluje, nie posiada uprawnienia do otrzymania dodatku mieszkaniowego tylko w okresie, którego dotyczyła wygasła decyzja, czy też takie uprawnienie nie przysługuje jej również w kolejnych okresach, aż do czasu uregulowania zaległości powstałych w okresie obowiązywania wygasłej decyzji. Dokonana przez Kolegium analiza treści art. 43 ust. 3a ustawy nie daje jednoznacznej odpowiedzi z uwagi na możliwość przyjęcia dwóch odmiennych jego interpretacji, prowadzących do wykluczających się wniosków. Mając na względzie pierwsze zdanie w ust. 3a art. 43 ustawy należałoby opowiedzieć się za poglądem, że brak uprawnień do ubiegania się o dodatek mieszkaniowy z powodu nieuregulowania zaległości czynszowych odnosi się do dodatku na dalsze okresy czasu a nie dodatku przyznanego wygasłą decyzją. Wskazany bowiem przepis stanowi, że w razie stwierdzenia niewywiązywania się przez osobę pobierającą dodatek z obowiązku opłacania na bieżąco należności za zajmowany lokal wypłatę dodatku wstrzymuje się do czasu uregulowania zaległości a po trzech miesiącach bezskutecznego oczekiwania - licząc od dnia powstania zaległości decyzja o przyznaniu dodatku wygasa. Ustawodawca więc już w tym przepisie stworzył osobie, o której mowa, określoną szansę wypłaty na jej rzecz przyznanego dodatku mieszkaniowego mimo zalegania z opłatami czynszowymi, jednak pod wyraźnym warunkiem, mianowicie takim, że zaległości te zostaną w oznaczonym terminie uiszczone. W tej sytuacji trudno uznać, że mimo niedotrzymania terminu osoba ta zachowuje nadal - na mocy art. 43 ust. 3a ustawy - szansę otrzymania dodatku za okres objęty wygasłą decyzją. Wystąpiłaby bowiem niekonsekwencja, a rola instytucji wstrzymania wypłaty dodatku jako środka dyscyplinującego wobec osób pobierających dodatek mieszkaniowy, mającego na celu terminowe opłacanie przez nie należności czynszowych, byłaby znikoma. Jeżeli zaś przyjmie się, że po wygaśnięciu decyzji przyznającej dodatek, wykluczona jest możliwość ubiegania się o ponowne przyznanie dodatku na ten sam okres, to wobec tego nasuwa się wniosek, iż przepis art. 43 ust. 3a ustawy dotyczy możliwości wystąpienia przez wskazaną w nim osobę o przyznanie dodatku mieszkaniowego na następne okresy czasu.
Do odmiennego poglądu w rozważanej kwestii prowadzi, zdaniem Kolegium, zastosowanie do przepisu art. 43 ust. 3a ustawy wykładni językowej. Ustawodawca bowiem użył w tym przepisie wyrażenia "może wystąpić ponownie o jego przyznanie". Wyraz "ponowny" w języku potocznym oznacza: powtórny, powtórzony na nowo, wznowiony /Mały Słownik Języka Polskiego, PWN 1968 r./. Wniosek zaś o przyznanie dodatku mieszkaniowego na nowy okres czasu trudno nazwać wnioskiem powtórnym. Dodatek jest świadczeniem okresowym i przyznanie jego następuje na okresy półroczne po złożeniu każdorazowo nowego wniosku. Na każdy okres wniosek składany jest po raz pierwszy. A skoro tak, to znaczy, że w analizowanym przepisie nie chodzi o możliwość ubiegania się o przyznanie dodatku na nowy okres czasu, lecz o możliwość ponownego wystąpienia o przyznanie dodatku, którego strona została na skutek wygaśnięcia decyzji pozbawiona. Za takim wnioskiem dodatkowo przemawia to, iż w wyżej zacytowanym wyrażeniu ustawodawca użył zaimka "jego" a nie nazwy "dodatku mieszkaniowego". W poprzedzającej ten zaimek treści zdania mówi się o dodatku mieszkaniowym przyznanym wygasłą decyzją w związku z czym wyraz "jego" może oznaczać tylko ten dodatek. Istotnym argumentem przemawiającym za przyjęciem wniosków wynikających z zastosowania wykładni językowej jest fakt, iż osoby do których kierowana jest pomoc Państwa w postaci dodatków mieszkaniowych są niejednokrotnie w tak trudnej sytuacji materialnej, iż mimo największych starań nie są w stanie uregulować zaległości w opłacaniu czynszu powstałych w czasie pobierania poprzedniego dodatku. Brak zatem możliwości ubiegania się przez te osoby, obciążone zaległościami, korzystania z omawianej pomocy również w przyszłych okresach czasu, aż do momentu uregulowania zaległości powstałych w czasie obowiązywania wygasłej decyzji, prowadziłoby do wzrostu ich zadłużenia wobec wierzycieli, a w konsekwencji do dalszego pogorszenia ich sytuacji życiowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych oraz o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze /Dz.U. nr 111 poz. 723/, która weszła w życie z dniem 24 października 1997 r. nadano nowe brzmienie ust. 3 w art. 43 ustawy oraz dodano ust. 3a w art. 43 ustawy. Z materiałów sejmowych, a w szczególności ze sprawozdania stenograficznego ze 108 posiedzenia Sejmu RP w dniach 4, 5 i 6 czerwca 1977 r. można jedynie wnosić, że celem tych zmian było "wprowadzenie większego zdyscyplinowania" /wystąpienie posła sprawozdawcy str. 68/. Nie została jednak szerzej omówiona kwestia skutku powstania zaległości w opłacaniu należności za lokal w okresie wypłacania dodatku mieszkaniowego, a zwłaszcza, czy powstanie takiej zaległości i jej nie uregulowanie odnosi się tylko do dodatku już przyznanego, czy także do prawa o przyznanie dodatku mieszkaniowego w przyszłości. Trafnie zwróciło uwagę Kolegium, że sposób sformułowania przepisu art. 43 ust. 3a ustawy może wskazywać, że "wystąpić ponownie o jego przyznanie" odnosi się do dodatku już przyznanego, którego wypłatę najpierw wstrzymano, a następnie, jeżeli zaległości nie zostały uregulowane w ciągu 3 miesięcy od dnia ich powstania, wygasła decyzja o przyznaniu tego dodatku.
Dodatki mieszkaniowe zostały wprowadzone ustawą z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, a ich głównym celem jest pomoc Państwa w realizacji przez określone osoby zobowiązań finansowych wynikających z kosztów technicznego utrzymania i eksploatacji mieszkań. Wprawdzie prawo do takiego dodatku ma charakter powszechny, jednakże jego przyznanie uzależnione jest od spełnienia określonych warunków zawartych w art. 39 - 42 ustawy, a dotyczących tak tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, powierzchni zajmowanego lokalu, jak i dochodu. Przyznanie dodatku mieszkaniowego następuje w drodze decyzji administracyjnej, która ma charakter decyzji związanej, a nie uznaniowej. Oznacza to, że organ zobligowany jest przyznać dodatek mieszkaniowy, jeżeli osoba, która z takim wnioskiem wystąpiła, spełnia określone ustawowe przesłanki /art. 43 ust. 1 ustawy/. Przy czym ma ona również charakter decyzji czasowej bowiem wydawana jest na ściśle określony czas - 6 miesięcy /art. 43 ust. 2 ustawy/, a przyznanie dodatku mieszkaniowego na kolejne sześciomiesięczne okresy następuje po złożeniu nowego wniosku.
Taka regulacja powoduje, że za każdym razem składając nowy wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego należy spełniać ustawowe warunki, tak samo jak przy pierwszym wniosku. Takim warunkiem jest posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego o określonej powierzchni użytkowej oraz uzyskiwanie określonego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego. Żaden przepis ustawy nie uzależnia przyznania dodatku mieszkaniowego - po raz pierwszy - od opłacania przez wnioskodawcę na bieżąco należności za zajmowany lokal, bądź niewystępowania zaległości czynszowych. Wręcz organ nie posiada uprawnień do badania tej kwestii. Jeżeli więc ustawa przyjmuje, że przyznanie dodatku na kolejne 6 miesięcy wymaga każdorazowo nowego wniosku, przemawia to za tym, że również w tym wypadku nie ma podstaw prawnych do uzależnienia przyznania dodatku od uregulowania powstałych wcześniej zaległości za zajmowany lokal.
Niewywiązywanie się z obowiązku opłacania na bieżąco należności za zajmowany lokal rodzi określone skutki prawne dopiero po przyznaniu dodatku mieszkaniowego /art. 43 ust. 3 ustawy/. Skoro przepis ten odnosi się jedynie do bieżącego regulowania należności za lokal w okresie wypłacania dodatku mieszkaniowego, to skutki prawne w nim zawarte nie odnoszą się do powstałych wcześniej zaległości. Podobnie reguluje te kwestie przepis art. 43 ust. 3a ustawy, który również odnosi się do zaległości powstałych tylko w okresie wypłacania dodatku. Stanowi on bowiem, że osoba, w stosunku do której z powodu nieuregulowania należności za zajmowany lokal wygasła decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego, może wystąpić ponownie o jego przyznanie po uregulowaniu zaległości powstałych w okresie obowiązywania wygasłej decyzji.
Z unormowań art. 43 ust. 3 i art. 43 ust. 3a ustawy, analizowanych łącznie, wynika, że wypłacanie dodatku mieszkaniowego zostało powiązane z opłacaniem na bieżąco należności za zajmowany lokal przez osobę, której przyznano dodatek. Z przepisów tych można wywieść regułę, iż dodatek mieszkaniowy, po jego przyznaniu, jest wypłacany w określonym czasie /przez 6 miesięcy/, pod warunkiem, że osoba, której dodatek został przyznany, opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal. Nie dopełnienie tego warunku powoduje wstrzymanie wypłaty dodatku. Ponadto, w przypadku powstania zaległości z tego tytułu, dalsza wypłata już przyznanego dodatku mieszkaniowego została uzależniona od uregulowania zaległości. Oznacza to, że od uregulowania zaległości uzależniona została wypłata przyznanego już dodatku mieszkaniowego, a nie samo prawo do dodatku. Przepis art. 43 ust. 3a ustawy należy więc odczytywać jako normę, która stwarza możliwość "odzyskania" przyznanego wcześniej dodatku mieszkaniowego, pod warunkiem uregulowania zaległości powstałych w okresie, na który dodatek został przyznany.
Zestawienie tych okoliczności, a więc konieczności składania nowego wniosku o przyznanie dodatku na kolejne 6 miesięcy i ponoszenie określonych skutków prawnych jedynie w przypadku, gdy nie są opłacane na bieżąco należności za zajmowany lokal w okresie, na który dodatek już przyznano, prowadzi do wniosku, iż użyte w art. 43 ust. 3a ustawy sformułowanie "może ponownie wystąpić o jego przyznanie" oznacza możliwość ubiegania się o ponowne przyznanie dodatku mieszkaniowego za miesiące w okresie objętym wygasłą decyzją, pod warunkiem uregulowania zaległości powstałych w okresie obowiązywania wygasłej decyzji.
Odmienny pogląd prowadziłby do zróżnicowania sytuacji osób ubiegających się o przyznanie dodatku mieszkaniowego na kolejny okres 6 miesięcy w zależności tylko od tego, czy zaległości z tytułu należności za zajmowany lokal powstały na początku, czy pod koniec okresu wypłacania przyznanego wcześniej dodatku mieszkaniowego.
Mając na uwadze przytoczone wyżej względy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę jak w sentencji.