Uzasadnienie
Pytanie prawne przedstawione Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na podstawie art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ przez pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w uchwale z dnia 17 marca 2000 r. wyłoniło się na tle następującego stanu faktycznego.
Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg Publicznych we W. decyzją z dnia 14 stycznia 2000 r. (...) wydaną na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ i par. 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 22 ze zm./ orzekł o pobraniu od Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego Spółki z o.o. we W. kary pieniężnej w kwocie 19.108,40 zł za samowolne ustawienie w pasie drogowym ulic T., O., Al. K.W. tablic reklamowych. W uzasadnieniu decyzji podano, że MPK Spółka z o.o. we W. zajęła pas drogowy wyżej wymienionych ulic poprzez umieszczenie tablic reklamowych na urządzeniach będących jej własnością tj. przystankach autobusowych znajdujących się w pasach drogowych ulic. Określono również okres i powierzchnię zajętego bez zezwolenia pasa drogowego.
W odwołaniu od tej decyzji MPK Spółka z o.o. we W. zarzuciła, iż zaskarżoną decyzją naruszono przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 37 ust. 1, art. 39 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz par. 10 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną ich interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż odwołujący się ustawiając reklamy samowolnie zajął pas drogowy, gdy faktycznie w pasie drogowym znajdują się wiaty i zadaszenia przystankowe. W uzasadnieniu odwołania podkreślono, że skoro reklamy /plakaty i napisy/ zostały umieszczone na wiatach i zadaszeniach to nie powodują one zajęcie pasa drogowego. Ponadto zarzucono, iż nie wyjaśniono, czy przy wyliczeniu kary wielkość powierzchni została wyliczona od powierzchni afiszy reklamowych i napisów, czy też od powierzchni wiat i zadaszeń, które są obiektami przystankowymi, za które nie pobiera się opłat i kar.
Na wniosek zespołu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. rozpatrującego odwołanie pełny skład tego Kolegium podjął uchwałę o wystąpieniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego z przytoczonym w sentencji uchwały pytaniem prawnym. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, iż istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy umieszczenie przez MPK Spółkę z o.o. we W. tablic reklamowych na urządzeniach będących jej własnością, tj. na przystankach autobusowych znajdujących się w pasach drogowych określonych ulic, stanowi zajęcie pasa drogowego. W ocenie Kolegium, zarówno przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jak i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych definiują pas drogowy jako "wydzielony pas terenu". Brak jest natomiast regulacji prawnej dotyczącej przestrzeni nad powierzchnią pasa drogowego jako wydzielonego pasa terenu /art. 4 pkt 1 powołanej ustawy o drogach publicznych/.
Pojęcie "zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia" zostało zdefiniowane w par. 11 ust. 4 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. Definicja ta jednak nie wyjaśnia, czy zajmowanie pasa drogowego może nastąpić poprzez umieszczenie w przestrzeni nad pasem drogowym urządzeń czy reklam.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./, zwanej dalej ustawą, pojęcie drogi i pasa drogowego jest tożsame i oznacza "wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu." Przepisy ustawy nie określają wprost, w jaki sposób teren ten jest wydzielony.
W art. 4 pkt 2 ustawy wskazano, iż w pojęciu ulicy jako drogi na terenach zabudowanych, granice stanowią linie rozgraniczające.
Literalne brzmienie art. 4 pkt 1 ustawy odnoszące się do drogi lub pasa drogowego nasuwa wątpliwość, czy pas drogowy obejmuje wyłącznie płaszczyznę gruntu, czy płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem.
Z art. 34 omawianej ustawy wynika, iż w płaszczyźnie poziomej granica pasa drogowego jest wyznaczona geodezyjnie. W par. 54 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz.U. nr 43 poz. 430/ wyjaśniono, iż nad drogą powinna być zachowana wolna przestrzeń zwana "skrajnią drogi".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie zauważyło, że zarówno ustawa o drogach publicznych, jak i rozporządzenie wykonawcze do tej ustawy nie definiuje granicy pasa drogowego w płaszczyźnie pionowej oraz pojęcia terenu czyli gruntu. Zasadne jest zatem odwołanie się do definicji zawartej w kodeksie cywilnym. Pojęcie nieruchomości w ustawodawstwie polskim zdefiniowano w art. 46 par. 1 Kodeksu cywilnego. Wynika z niego, iż występują tam trzy rodzaje nieruchomości: gruntowe - części powierzchni ziemskiej, budynkowe - budynki i lokalowe - części budynków. W związku z istnieniem różnych kategorii nieruchomości ustawodawca dla oznaczenia nieruchomości gruntowych posługuje się terminem "grunty". W rozumieniu art. 46 par. 1 Kc gruntem jest część powierzchni ziemskiej stanowiąca odrębny przedmiot własności. Nieruchomość gruntowa jest częścią powierzchni ziemskiej wydzieloną fizycznie /geodezyjnie/ i wyodrębnioną prawnie /poprzez osobę właściciela/.
Ustawa z dnia 17 stycznia 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. nr 30 poz. 163 ze zm./ określa, iż ewidencja gruntów obejmuje m.in. informacje dotyczące położenia gruntów, granice i powierzchnię. W płaszczyźnie poziomej nieruchomość gruntowa jest dwuwymiarową figurą geometryczną o znanej powierzchni i granicach.
Rozważając zagadnienie granic przestrzennych nieruchomości należy uwzględnić nie tylko problematykę granic wyznaczonych geodezyjnie w dwóch wymiarach /wzdłuż i wszerz/, w poziomej płaszczyźnie ziemi, ale także problematykę pionowego zasięgu prawa własności w głąb ziemi i ponad powierzchnię gruntu. Wykonywanie własności nieruchomości oznacza korzystanie zarówno z powierzchni danego gruntu, jak i z podziemia i przestrzeni nad powierzchnią. Granice przestrzenne nieruchomości gruntowej wynikają z art. 143 Kc, który stanowi, że własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że dla ustalenia miary przestrzennego zasięgu własności gruntu zastosowano funkcjonalne kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu. Oznacza to, że granice przestrzenne nieruchomości sięgają tylko do pewnej wysokości i głębokości, a mianowicie tak wysoko i tak głęboko jak na to pozwala społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu.
Już te tylko względy przemawiają za przyjęciem, że pas drogowy /droga/ to nie tylko powierzchnia ale także przestrzeń nad pasem drogowym. Droga /pas drogowy/ stanowi bowiem całość z uwagi na społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntów składających się na drogę oraz szczególne zasady zarządzania drogą.
Oceniając społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu, jakim jest droga, uznać należy, iż w świetle art. 4 pkt 1, jak i art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 98 poz. 60 ze zm./ jest ona przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych. W związku z tym w pasie drogowym powinny znajdować się przede wszystkim urządzenia i obiekty służące obsłudze i usprawnieniu ruchu drogowego. Warunki umieszczania w pasie drogowym m.in. reklam określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./. Zgodnie z par. 1 pkt 3a tego rozporządzenia zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczania reklam w pasie drogowym. Przy wydawaniu zezwolenia na lokalizację m.in. reklam zarząd drogi kieruje się względami bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Zadaniem reklam umieszczanych w pasie drogowym jest skupienie uwagi kierowcy i z samego założenia mogą stanowić one zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Umieszczenie reklamy w pasie drogowym oznacza z reguły zlokalizowanie jej w przestrzeni nad płaszczyzną pasa drogowego w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników drogi. Z samej istoty reklamy i możliwości jej umieszczenia w pasie drogowym wynika, iż chodzi o umieszczenie reklamy nie na płaszczyźnie drogi /pasa drogowego/, ale w przestrzeni nad tą płaszczyzną. Oznacza to, że ustawodawca dopuszczając umieszczenie reklam w pasie drogowym, rozumie przez pas drogowy nie tylko powierzchnie drogi, ale także określona przestrzeń nad tą powierzchnią.
Z przytoczonych wyżej względów należało dojść do wniosku, że w sprawach dotyczących umieszczania reklam w pasie drogowym, pas drogowy /droga/ jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, udzielono odpowiedzi jak w sentencji uchwały.