Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 27 listopada 2002 r. pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Cz. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w trybie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856 ze zm./, z pytaniem prawnym, przytoczonym w sentencji uchwały z powołaniem się na następujący stan faktyczny sprawy oraz rozważania prawne:
Decyzją z dnia 22 sierpnia 2002 r. organ I instancji /Burmistrz B./ odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych na działce nr 145/4, stanowiącej własność wnioskodawcy "H." Spółki z o.o. W ocenie organu I instancji zamierzona inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja bowiem miałaby być zlokalizowana częściowo w liniach rozgraniczających tereny dróg krajowych TDK oraz na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem MU2 /obszar koncentracji mieszkalnictwa i usług/. Dla obszaru MU2 plan miejscowy dopuszcza jedynie lokalizację obiektów nie wykazujących szkodliwej uciążliwości dla środowiska. Stacja paliw płynnych, zgodnie z treścią par. 2 pkt 8 lit. "ł" rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji /Dz.U. nr 93 poz. 589/, zaliczona została do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. W tej sytuacji, zdaniem organu I instancji, skoro inwestycja częściowo wykracza poza linie rozgraniczające drogi i ma być zlokalizowana na terenie oznaczonym symbolem MU2, wyłączona jest możliwość uwzględnienia wniosku.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rz., rozpatrując odwołanie wnioskodawcy "H." Spółki z o.o., uznało, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma wyjaśnienie, czy zapis planu miejscowego, dopuszczający na przedmiotowym terenie lokalizację obiektów nieuciążliwych wyłącza na tym terenie możliwość sytuowania obiektów wymienionych w powołanym rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r., niezależnie od tego, że pismem z dnia 2 października 2002 r. pełnomocnik wnioskodawcy poinformował Kolegium o zmianie powierzchni zabudowy - ograniczenie jej do terenów dróg krajowych TDK, a nie na obszarze oznaczonym symbolem MU2. W ocenie Kolegium użycie w akcie normatywnym określenia "mogące pogorszyć" stwarza stan, w którym przedsięwzięcie może ale nie musi mieć negatywnego wpływu na środowisko. Jednakże odmienne stanowisko zawarte zostało w wyroku NSA z dnia 19 marca 1998 r. IV SA 414/97, w którym sąd uznał, że zawarcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego postanowienia o dopuszczeniu do realizacji inwestycji nieuciążliwych dla otoczenia powoduje, że na terenie objętym takim postanowieniem nie mogą być lokalizowane inwestycje wymienione w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowiska /Dz.U. nr 52 poz. 284/. Wprawdzie sprawa rozpatrywana jest pod rządami powołanego powyżej rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r., jednakże istota problemu nie ulega zmianie, także w kontekście treści nowego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wszystkie te względy, w ocenie Kolegium, uzasadniają wystąpienie z pytaniem prawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, kolegium w pełnym składzie może wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym, jeżeli od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy. Oznacza to, że pytanie prawne może zostać zadane w wypadku istnienia nie nadających się do usunięcia w inny sposób wątpliwości prawnych co do treści normy prawnej, która ma zastosowanie w sprawie. Stąd też zakres pytania musi ściśle wiązać się z okolicznościami sprawy, zaś sposób przedstawienia zagadnienia prawnego wymagającego wyjaśnienia określonych przepisów nie może zmierzać do wydania rozstrzygnięcia w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Pytanie prawne w niniejszej sprawie sformułowane zostało w ten sposób, że odpowiedź na nie oznaczałaby nie wyjaśnienie treści przepisów prawnych, lecz rozstrzygnięcie sprawy. W istocie bowiem pytanie sprowadza się do tego, czy istnieją podstawy do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw /a więc inwestycji wymienionej w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r./, w sytuacji gdy plan miejscowy dopuszcza jedynie budowę obiektów nie wykazujących szkodliwej uciążliwości dla środowiska. Aczkolwiek w uzasadnieniu pytania prawnego dokonana została analiza wątpliwości związanych z wykładnią pojęcia inwestycji mogącej pogorszyć stan środowiska oraz pojęcia inwestycji nie uciążliwej, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zakresem treści pytania. Samo pytanie natomiast nie wskazuje, czy i o jakie wyjaśnienie treści przepisów chodzi. Należy podnieść, że uchwała kolegium o wystąpieniu do NSA z pytaniem prawnym obejmuje pytanie prawne i jego uzasadnienie. Zakres odpowiedzi, która ma wiązać organ i Sąd w danej sprawie wyznacza przede wszystkim pytanie prawne a nie jego uzasadnienie. Uzasadnienie, mimo że stanowi istotny element uchwały, to jednak jego funkcja polega na przedstawieniu argumentacji potwierdzającej wystąpienie w sprawie zagadnienia prawnego objętego pytaniem prawnym, które wymaga wyjaśnienia. Sąd udzielając odpowiedzi nie może więc w zasadniczy sposób modyfikować pytania prawnego w oparciu o jego uzasadnienie, także wtedy gdy uzasadnienie wskazuje wprawdzie na istnienie określonego zagadnienia prawnego, jednakże zagadnienie to nie zostało w sposób dostateczny wyrażone w samym pytaniu prawnym.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że zadane pytanie prawne musi mieć nie tylko bezpośredni związek ze sprawą, w której zostało przedstawione, ale także, iż jego treść powinna być na tyle ogólna, aby odpowiedź nie stanowiła merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny niejako w zastępstwie organu administracji publicznej /por. m.in. wywody zawarte w uzasadnieniu uchwał składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 r., OPK 13/98 - ONSA 1999 Nr 3 poz. 79, z dnia 30 października 2000 r., OPK 13/00 - ONSA 2001 Nr 2 poz. 63, z dnia 15 października 2001 r., OPK 17/01 - ONSA 2002 Nr 2 poz. 62/. Skoro więc pytanie postawione w niniejszej sprawie zostało tak sformułowane, iż odpowiedź na nie sprowadzałaby się w istocie rzeczy do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, to brak jest podstaw do udzielenia odpowiedzi na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Już na marginesie powyższych uwag należy dodać, że zgłoszona wątpliwość prawna dotyczy wykładni par. 2 pkt 8 lit. "ł" rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji, w związku z art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, które to przepisy mogły być stosowane nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2003 r. /par. 5 tego rozporządzenia/. Wobec upływu tego terminu udzielenie jakiejkolwiek odpowiedzi byłoby bezprzedmiotowe także z tej przyczyny.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie powołanych przepisów prawa, podjął uchwałę, jak w sentencji.