Uzasadnienie
Na podstawie art. 22 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, po rozpatrzeniu wniosku składu orzekającego rozpoznającego odwołanie Mieczysława O. od decyzji Zarządu Miasta O. z dnia 26 października 1995 r. ustalającej opłatę adiacencką w związku ze scaleniem i podziałem gruntu na działki budowlane oraz koszty scalenia, pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) uchwałą nr 2/96 z dnia 19 marca 1996 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o udzielenie odpowiedzi na pytania prawne przedstawione na wstępie.
Pytania prawne powstały w związku z następującym stanem faktycznym sprawy:
Zarząd Miasta O. decyzją z dnia 26 października 1995 r., wydaną na podstawie par. 12 ust. 1, 3 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, scalania i podziału nieruchomości na działki budowlane oraz kosztów i opłat z tym związanych /Dz.U. nr 72 poz. 312/ i uchwały nr I/5/94 Rady Miasta O. z dnia 23 lutego 1994 r. w sprawie ustalenia granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne osiedla " (...)", ustalił od Mieczysława O. na rzecz Gminy-Miasta O. opłatę adiacencką w wysokości 3 753 zł 30 gr i koszty scalenia w kwocie 509 zł 70 gr łącznie 4 263 zł. Decyzja ta została wydana w związku z dokonanym scaleniem i podziałem nieruchomości Mieczysława O., położonej w rejonie objętym powołaną uchwałą Rady Miasta O. o ustaleniu granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne osiedla "(...)".
Mieczysław O. w odwołaniu od powyższej decyzji wniósł o wyłączenie jego nieruchomości ze scalenia i podziału na działki budowlane oraz o zwolnienie go od kosztów i opłat z tym związanych.
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), podejmując uchwałę nr 2/96 z dnia 19 marca 1996 r. przedstawiającą do rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny powyższe zagadnienia prawne, w uzasadnieniu uchwały podniósł odnośnie do pierwszego pytania, że na podstawie art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości osoby, które otrzymały wydzielone działki budowlane, są obowiązane do wniesienia na rzecz gminy opłat adiacenckich odpowiednio do wzrostu wartości tych działek w stosunku do uprzednio posiadanych nieruchomości. Uchwała rady gminy o ustaleniu granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 6 tej ustawy zawiera informacje o wysokości opłat adiacenckich obciążających poszczególne działki budowlane. Sformułowanie "informacje" użyte w tym przepisie mogłoby wskazywać, że jest to zapowiedź obciążenia uczestników scalenia opłatami w związku ze wzrostem wartości wydzielanych im działek budowlanych w stosunku do wartości ich nieruchomości objętych scaleniem i podziałem oraz wybudowaniem określonych urządzeń komunalnych. W dalszej części jednak przepis ten stanowi, że informacje te dotyczą "wysokości opłat adiacenckich, obciążających poszczególne działki budowlane", co oznaczałoby, że w uchwale rady gminy powinna być ustalona konkretna kwota, którą zapłaci uczestnik scalenia. W myśl par. 12 ust. 3 powołanego w pytaniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. opłaty adiacenckie ustala zarząd gminy w drodze decyzji, zgodnie z uchwałą rady gminy. W związku z tym powstaje wątpliwość, czy zarząd gminy, wydając decyzję o ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej, czyni to samodzielnie na podstawie całego materiału dowodowego, czy też jest związany wysokością tej opłaty ustaloną w uchwale rady gminy, a w decyzji określa jej wysokość oraz termin i sposób jej uiszczenia.
Odnośnie do pytania drugiego podniesiono, że w myśl art. 17 ust. 4 cytowanej ustawy koszty związane ze scaleniem i podziałem nieruchomości na działki budowlane, z zastrzeżeniem art. 16 ust. 5, ponoszą uczestnicy postępowania proporcjonalnie do powierzchni posiadanych przez nich nieruchomości. W myśl par. 13 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia koszty sporządzenia dokumentacji, o której mowa w par. 4, 5, 9, 11 i 12, ponoszą zainteresowane osoby zgodnie z art. 17 ust. 4 ustawy, a rozliczenia kosztów wymienionych w ust. 1 dokonuje zarząd gminy i zawiadamia na piśmie zainteresowane osoby o wysokości należności oraz sposobie i terminie ich spłaty. Poważne wątpliwości budzi charakter prawny takiego zawiadomienia, ponieważ stanowi ono władczą, wyraźnie niedookreśloną wypowiedź organu gminy, nakierowaną jednak na wywołanie określonych skutków prawnych w postaci nałożenia na obywatela obowiązku zapłaty ustalonej należności. W odniesieniu do tego problemu uzasadnienie uchwały stwierdza, że właściwą formą poinformowania "zainteresowanych osób" o wysokości należności z tytułu poniesionych kosztów scalenia powinna być decyzja administracyjna, od której jej adresatom przysługiwałoby prawo wniesienia odwołania. Odmienny pogląd w tym przedmiocie prowadziłby do wyłączenia kompetencji Kolegium do merytorycznej oceny ustalenia przez organ gminy tych kosztów.
Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym w dniu 20 maja 1996 r. powyższych pytań prawnych pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), powziął wątpliwość co do zgodności par. 11 ust. 2, par. 12 ust. 3 i par. 13 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, scalania i podziału nieruchomości na działki budowlane oraz kosztów i opłat z tym związanych /Dz.U. nr 72 poz. 312/ z przepisami art. 18 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, a także art. 54 ust. 1 Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./ oraz z pozostawionymi w mocy przez tę Ustawę art. 1 i 3 przepisów Konstytucji, wyrażającymi zasadę zaufania obywateli do państwa i jego prawa oraz zasadę właściwego i rzetelnego stanowienia prawa. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 3 czerwca 1996 r., na podstawie art. 11 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym /Dz.U. 1991 nr 109 poz. 470 ze zm./, zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności powołanych przepisów rozporządzenia z wymienionymi przepisami ustaw.
W trakcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym Rada Ministrów wydała dnia 5 listopada 1996 r. rozporządzenie zmieniające rozporządzenie w sprawie zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, scalania i podziału nieruchomości na działki budowlane oraz kosztów i opłat z tym związanych /Dz.U. nr 131 poz. 617/. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 4 grudnia 1996 r. P 7/96 umorzył postępowanie na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym.
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1996 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, scalania i podziału nieruchomości na działki budowlane oraz kosztów i opłat z tym związanych /Dz.U. nr 131 poz. 617/ weszło w życie dnia 30 listopada 1996 r., lecz przepisy tego rozporządzenia mają zastosowanie również do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie rozporządzenia /par. 2/. Oznacza to, że przepisy te mają zastosowanie również w sprawie niniejszej, gdyż postępowanie w niej nie jest zakończone decyzją ostateczną. Wymienione rozporządzenie znowelizowało między innymi przepisy paragrafów 11, 12 i 13 rozporządzenia z dnia 16 lipca 1991 r., których wyjaśnienie było przedmiotem pytań prawnych Kolegium przedstawionych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.
W myśl par. 12 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, scalania i podziału nieruchomości na działki budowlane oraz kosztów i opłat z tym związanych w brzmieniu nadanym powołanym rozporządzeniem z dnia 5 listopada 1996 r. opłaty adiacenckie ustala właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej zgodnie z informacjami zawartymi w uchwale rady gminy. Rozliczenia kosztów związanych ze scalaniem i podziałem nieruchomości na działki budowlane dokonuje w myśl zmienionego par. 13 ust. 2 rozporządzenia właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej po podjęciu przez radę gminy uchwały. Dodać należy jeszcze, że przez "właściwy organ" w myśl par. 1 ust. 2 pkt 6 zmienionego rozporządzenia rozumie się organ, o którym mowa w art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Oznacza to, że właściwy do wydawania decyzji o ustaleniu opłat adiacenckich, jak również decyzji o ustaleniu wysokości należności wynikającej z rozliczenia kosztów, jest wójt lub burmistrz /prezydent/.
Z tych względów, skoro przepisy, których wyjaśnienie było przedmiotem pytania prawnego, uległy zmianie i w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy w nowym brzmieniu, to wyjaśnienie treści przepisów w brzmieniu objętym pytaniem prawnym stało się bezprzedmiotowe, albowiem przedmiotem pytania prawnego przedstawionego przez samorządowe kolegium odwoławcze i odpowiedzi na pytanie prawne udzielonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ oraz art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ mogą być kwestie prawne /wątpliwości co do treści przepisów prawnych/, od których wyjaśnienia zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej przez kolegium sprawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny (...) odmówił udzielenia odpowiedzi na przedstawione pytanie prawne.