Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w uchwale nr 1 z dnia 5 lutego 1999 r. wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, z pytaniem prawnym przytoczonym w sentencji uchwały.
W uzasadnieniu uchwały przytoczono następujący stan faktyczny i prawny sprawy, w której powstała wątpliwość prawna.
Decyzją (...) z dnia 14 maja 1998 r., podjętą z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy ustalono na wniosek Spółki z o.o. "VIP-KAROL" w W., warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji budowlanej, polegającej na budowie na terenie położonym przy ul. B.K. w W., czasowego parkingu strzeżonego dla samochodów osobowych. Grunt, na którym planowano realizację inwestycji, stanowi część działki o nr ewid. 40-dr z obr. 3-06-05, o powierzchni 2.400 m2, jest własnością Skarbu Państwa we władaniu ZDM w W. i znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy B.K.. Z ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta W. (...) podjętą dnia 28 września 1992 r. dla tego terenu wynika, że jest to obszar o symbolu MU-16, o funkcji mieszkaniowo-usługowej, przeznaczony pod komunikację. Ustalenia podstawowe dla tego obszaru to: preferowanie utrzymania i rozwoju funkcji mieszkaniowych wraz z urządzeniami I stopnia obsługi, funkcji usługowych II i III stopnia obsługi oraz dopuszczalność utrzymania i lokalizowania innych funkcji nie kolidujących z funkcjami preferowanymi. W obszarze tym wyklucza się lokalizowanie obiektów, których uciążliwości i szkodliwości dla środowiska wykraczałyby poza granice terenu inwestycji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że planowana lokalizacja inwestycji jest zgodna z treścią zapisu i rysunkiem planu, a także spełnia wymagania inwestora zawarte we wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie. Decyzja stała się ostateczna.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomieniem z dnia 8 września 1998 r., w sprawie (...) poinformowało strony o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego w trybie art. 157 par. 2 Kpa, z przyczyny wskazanej w art. 156 par. 1 pkt 7 Kpa Wskazano, że decyzją Prezydenta m. st. Warszawy (...) ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji czasowej mimo, że obowiązujący dla przedmiotowego terenu plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje możliwości realizacji inwestycji czasowych. W tym stanie istnieje przypuszczenie, że decyzja ta jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkuje jej nieważnością w myśl regulacji zamieszczonej w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
W toku tego postępowania Kolegium powzięło wątpliwość prawną.
Powołując się na art. 35 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ Kolegium podniosło, że obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego jako przepis gminny powinien zawierać nie budzące żadnych wątpliwości ustalenia co do możliwości realizacji i czasu istnienia w pasach terenu zarezerwowanego pod przyszłe drogi inwestycji tymczasowych, m.in. parkingów. Brak takiego ustalenia w planie zdaje się wykluczać możliwość wydania pozytywnej decyzji we wskazanym przedmiocie.
Aktualnie obowiązujący dla m. st. Warszawy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony został pod rządami ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym. Ustawa ta przestała obowiązywać z dniem 1 stycznia 1995 r., zgodnie z art. 74 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jednak miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy, pozostały nadal w obrocie prawnym. Utracą one moc dopiero po upływie 5 lat od dnia wejścia w życie ustawy, a więc mogą obowiązywać najdłużej do dnia 1 stycznia 2000 r. /art. 67 ust. 1/. Z brzmienia art. 10 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. wynika, że ustawodawca co do zasady dopuszcza tymczasowe sposoby zagospodarowania terenu, które jednak winny być ustalone w planie, co potwierdza regulacja zamieszczona w art. 37 ust. 1 tej ustawy. Z treści przepisu wynika, że w razie wprowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego innego niż dotychczasowe przeznaczenie terenu, do czasu realizacji przewidzianego planem celu, ustawa dopuszcza dotychczasowe jego wykorzystanie. Tylko więc wtedy, gdy do planu zostanie wprowadzone stosowne w tym przedmiocie ustalenie, zaistnieje możliwość wydawania przez właściwe organy decyzji o sposobie tymczasowego zagospodarowania terenu /komentarz do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, R.Hauser, E.Mzyk, Z.Niewiadomski, M.Rzążewska/. W ocenie Kolegium zachodzi niewątpliwie kolizja pomiędzy ustaleniami planu uchwalonego pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o planowaniu przestrzennym /nie zawierającego ustaleń co do tymczasowego sposobu zagospodarowania terenu/, a przepisami aktualnie obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, która przewiduje konieczność ustalania zasad tymczasowego wykorzystania terenu. Spełnienie tego warunku stwarza bowiem dopiero możliwość wydania pozytywnej decyzji o warunkach tymczasowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej sytuacji powstaje wątpliwość, czy organ administracji pierwszej instancji prawidłowo ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji tymczasowej w liniach rozgraniczających ulicy, mimo braku stosownych ustaleń w obowiązującym planie, ze względu na brzmienie art. 16 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Nie wypowiadając się co do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który ma zastosowanie w rozpoznawanej przez Kolegium sprawie, przedstawione pytanie prawne należy odnieść ogólnie do planu uchwalonego przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./, zwanej dalej ustawą o zagospodarowaniu, który nie ustala tymczasowych sposobów zagospodarowania, urządzania oraz użytkowania terenu przeznaczonego w planie na cele związane z budową dróg, /ulic/. Istota pytania prawnego sprowadza się do wyjaśnienia, czy dopuszczalna jest realizacja inwestycji o tymczasowym charakterze na terenie, który w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99 ze zm./, został przeznaczony pod budowę lub modernizację dróg, na podstawie art. 35 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./.
Zgodnie z ustawą o zagospodarowaniu uchwalenie dla danego terenu planu zagospodarowania przestrzennego ma ten skutek, że pod rygorem nieważności decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania dla obszaru objętego tym planem muszą pozostawać w zgodności z ustaleniami tego planu /art. 46a/. Pewne odstępstwa od tej zasady wprowadza art. 37 ustawy o zagospodarowaniu przewidujący czasowe wykorzystanie terenu w inny sposób niż określony w planie. Przepis ten dotyczy tych przypadków, w których uchwalony plan przewiduje inne od dotychczasowego przeznaczenie terenu a jednocześnie realizacja przewidzianych w nim zamierzeń zostaje odsunięta w czasie.
Przede wszystkim podnieść należy, iż przywołany przepis art. 37 ustawy o zagospodarowaniu nie wykluczył możliwości czasowego zagospodarowania terenu w przypadku braku zapisów w planie o sposobie tymczasowego zagospodarowania terenu, a do takiego wniosku zdaje się skłaniać Kolegium. Stosownie bowiem do art. 37 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu o sposobie tymczasowego zagospodarowania terenu w pierwszym rzędzie rozstrzygają ustalenia planu, zawarte w nim stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 10 tej ustawy. Natomiast przy braku takich postanowień w obowiązującym planie tereny nim objęte, aż do czasu zagospodarowania ich w sposób przewidziany w tym planie mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy. Oznacza to, że przy braku w planie uregulowań przewidzianych w art. 10 ust. 1 pkt 10 ustawy o zagospodarowaniu, tymczasowe zagospodarowanie terenu, odmienne od ustalonego w planie, jest dopuszczalne. Wykorzystywanie i zagospodarowanie tego terenu następuje podług zasad obowiązujących przed uchwaleniem planu.
Uprzednio obowiązująca ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym nie zawierała uregulowań przewidujących zamieszczanie w planach zagospodarowania przestrzennego ustaleń o tymczasowym zagospodarowaniu terenu /nie zawierała jednak również unormowań zakazujących zamieszczania w planie takich postanowień/. W związku z tym plany miejscowe uchwalone na podstawie tej ustawy mogą nie zawierać rozstrzygnięć dotyczących sposobu tymczasowego zagospodarowania terenu. Oznacza to, iż w takim przypadku zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu, do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z ustaleniami planu, tymczasowe zagospodarowanie terenu może polegać wyłącznie na jego wykorzystywaniu, w sposób obowiązujący przed uchwaleniem planu.
Ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym również przewidywała możliwość tymczasowego zagospodarowania terenu do czasu realizacji celów przyjętych w planie. W myśl art. 35 ust. 2 tej ustawy tymczasowe zagospodarowanie mogło polegać na realizacji obiektów tymczasowych, jeżeli ich budowa była niezbędna do prawidłowego wykorzystania gruntów lub obiektów, które mogłyby być adaptowane do przyszłego zgodnego z planem użytku.
Przywołany w przedstawionym pytaniu prawnym art. 35 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przewiduje dla terenów rezerwowanych w planach miejscowych pod budowę lub modernizację drogi, do czasu osiągnięcia takiego celu, powinność rolniczego lub gospodarczego wykorzystania gruntów określając, że inwestycyjne zagospodarowanie zarezerwowanych na ten cel pasów gruntu może nastąpić przez realizację tymczasowych budynków lub konstrukcji budowlanych, po zasięgnięciu opinii zarządu drogi. Wymieniony przepis w odniesieniu do wyżej przytoczonego art. 35 ust. 2 uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym stanowił regulację szczególną wyznaczając powinność gospodarczego lub rolnego wykorzystania terenów przeznaczonych pod budowę czy modernizację dróg do czasu ich docelowego wykorzystania. Zawęził on tymczasowe wykorzystanie gospodarcze do budowy obiektów tymczasowych uzależniając zagospodarowanie takich terenów od stanowiska zarządu drogi. Wprowadzeniu w życie ustawy o zagospodarowaniu nie towarzyszyła zmiana art. 35 ustawy o drogach publicznych a wobec tego przyjąć należy, iż przepis ten zachował status przepisu szczególnego w zakresie w nim uregulowanym w odniesieniu do uregulowań ustawy o zagospodarowaniu. Z przepisu tego wynika obowiązek rezerwowania w planach miejscowych terenów pod budowę lub modernizację dróg o szerokościach uwzględniających ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem /ust. 1/ oraz powinność wykorzystania zarezerwowanych na taki cel pasów gruntu na tymczasowe cele rolne bądź gospodarcze, z ich wykorzystywaniem inwestycyjnym /ust. 2 i 3/, przy czym inwestycyjne zagospodarowanie na cele tymczasowe uzależnione jest od stanowiska zarządu drogi. Regulacja ta nakłada obowiązek uwzględniania zamierzeń inwestycji drogowych przy uchwalaniu planów a równocześnie wskazuje na konieczność racjonalnego wykorzystania zarezerwowanego terenu. Dla takich obszarów zgodnie z unormowaniem zawartym w art. 35 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych, plany miejscowe stosownie do treści art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym winny określać sposoby i zasady tymczasowego zagospodarowania. Wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na podstawie ostatniego z wymienionych przepisów zasad tymczasowego wykorzystania terenu przeznaczonego pod budowę czy modernizację dróg będzie oznaczało, iż sposób zagospodarowania takiego terenu będzie zdeterminowany ustaleniami przyjętymi w planie, przy czym równocześnie w każdym indywidualnym przypadku będzie to uzależnione od opinii zarządu drogi stosownie do wymagań art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.
Jest okolicznością notoryjną, iż realizacja inwestycji drogowych należy do tych zamierzeń, których osiągnięcie przesuwa się w czasie, przy czym mogą to być okresy długie. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów mogą nie zawierać ustaleń o tymczasowym sposobie wykorzystania terenu na cel inny od przewidzianego w tym planie a okres obowiązywania tych planów może sięgnąć 2000 r. Brak określenia w takim planie zasad tymczasowego zagospodarowania pasa gruntu rezerwowanego pod budowę dróg nie może prowadzić do nieracjonalnej gospodarki terenami i wyłączać z efektywnego użytkowania znaczne obszary. Taka praktyka byłaby sprzeczna ze statuowaną w art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu zasadą uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności w gospodarowaniu przestrzenią, przez co należy rozumieć w pierwszym rzędzie racjonalne wykorzystywanie gruntów. Biorąc zatem pod uwagę powyższą zasadę oraz pozostawienie w obrocie prawnym, po wejściu w życie ustawy o zagospodarowaniu, planów miejscowych nie zwierających wymagań w zakresie określenia tymczasowego zagospodarowania terenów, należy przyjąć, iż ustawodawca celowo pozostawił w systemie prawnym przepis art. 35 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych jako regulację szczególną dotyczącą tymczasowego zagospodarowania terenów przeznaczonych w planach miejscowych pod budowę czy modernizację dróg. Przyjęcie, iż art. 35 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o zagospodarowaniu oznacza, iż przy braku w planie miejscowym postanowień o tymczasowym sposobie wykorzystania terenu podstawę do rozstrzygnięcia o dopuszczalności inwestycji o charakterze czasowym na terenach przeznaczonych pod drogi stanowi wymieniony przepis.
Prowadzi to do wniosku, że w przypadku niezamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, zasad tymczasowego wykorzystania terenu przeznaczonego pod budowę lub modernizację dróg publicznych, dopuszczalne jest tymczasowe wykorzystanie zarezerwowanych na ten cel pasów gruntów na zasadach określonych w art. 35 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ udzielił odpowiedzi jak w sentencji uchwały.