Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na wniosek składu orzekającego tego Kolegium rozpatrującego odwołanie Zakładu Energetycznego w P. Spółka Akcyjna od decyzji Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w P., wystąpiło na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856/ z pytaniem przytoczonym w sentencji uchwały.
W uzasadnieniu uchwały Kolegium został przedstawiony następujący stan faktyczny i prawny:
Decyzją z dnia 5 lipca 2001 r. (...) Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w P. na podstawie art. 40 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838/ - zwanej dalej ustawą - i par. 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./ - zwanego dalej rozporządzeniem - nałożył na Zakład Energetyczny P. S.A. opłatę w kwocie 9.665,52 zł za zajęcie pasa drogowego - ul. Granicznej w P. podczas usuwania awarii sieci ciepłowniczej od 2 lutego do 10 kwietnia 2001 r. W uzasadnieniu decyzji podano, że opłata została ustalona według następującego wyliczenia: za zajęcie jezdni i chodnika - 0,47 zł/ m2 x 68 dni x 12 m2 = 383,52 zł i ryczałt za utrudnienie w ruchu - 136.50 zł x 68 dni = 9.282 zł, natomiast za okres zajęcia pasa drogowego przyjęto czas, jaki upłynął między zawiadomieniem faksem o konieczności usunięcia awarii a sporządzeniem z inicjatywy zarządcy drogi protokołu z odbioru terenu po zajęciu pasa drogowego. Jednocześnie organ I instancji podkreślił, że wymieniony zakład energetyczny nie dopełnił wynikającego z par. 7 ust. 1 rozporządzenia obowiązku powiadomienia zarządcy drogi o zakończeniu robót i przywróceniu zajmowanego odcinka pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności.
W odwołaniu od tej decyzji Zakład Energetyczny poinformował, że awaria przyłącza centralnego ogrzewania znajdującego się w pasie drogowym została usunięta dnia 2 lutego 2001 r., a więc w terminie określonym w zawiadomieniu o konieczności usunięcia awarii i w tym samym dniu przywrócił pas drogowy do poprzedniego stanu użyteczności. Jego zdaniem par. 7 ust. 1 rozporządzenia nie odnosi się do podmiotu zajmującego pas drogowy z powodu konieczności usunięcia awarii urządzeń nie związanych z obsługą ruchu, a znajdujących się w pasie drogowym.
Uzasadnienie pytania prawnego skład orzekający Kolegium rozpoczął od przepisu art. 40 ust. 5 ustawy, w świetle którego wymogu uzyskania zezwolenia właściwego zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym nie stosuje się w razie konieczności usunięcia awarii urządzeń nie związanych z obsługą ruchu, a znajdujących się w pasie drogowym. Jednak prowadzący roboty niezbędne do usunięcia awarii ma obowiązek niezwłocznego zawiadomienia o tym między innymi zarządu drogi. Zgodnie z par. 8 ust. 7 rozporządzenia w takiej sytuacji za zajęcie pasa drogowego przy usuwaniu awarii pobiera się również opłaty przewidziane w par. 8 ust. 1-6, przez co istotne znaczenie ma liczba dni zajęcia pasa drogowego. Ponadto według par. 7 ust. 1 rozporządzenia na zajmującym pas drogowy ciąży obowiązek powiadomienia zarządu drogi o zakończeniu robót i przywróceniu zajmowanego odcinka pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności. Uwzględniając te unormowania skład orzekający Kolegium uznał, że par. 7 ust. 1 rozporządzenia dotyczy także podmiotu zajmującego pas drogowy w celu usunięcia awarii urządzeń nie związanych z obsługą ruchu, a znajdujących się w pasie drogowym, skoro obejmuje go pojęcie "zajmujący pas drogowy" oraz obowiązek zapewnienia bezpiecznych warunków ruchu i przywrócenia pasa do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie, wynikający z art. 40 ust. 6 ustawy. Przemawiają za tym dodatkowo uprawnienia zarządcy drogi do sprawdzenia, czy pas drogowy został przywrócony do poprzedniego stanu użyteczności.
Skład orzekający Kolegium nie wykluczył jednak możliwości odmiennej interpretacji par. 7 ust. 1 rozporządzenia przez wyłączenie jego stosowania do zajmowania pasa drogowego w razie konieczności usunięcia awarii urządzeń nie związanych z obsługą ruchu, a znajdujących się w pasie drogowym. Wynika to z zakresu upoważnienia dla Rady Ministrów określonego w art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych, w którym mieszczą się przepisy rozdziału I rozporządzenia, generalnie odnoszące się do działalności podmiotu w pasie drogowym wymagającej zezwolenia zarządcy drogi, zaś do zajmujących pas drogowy w celu usunięcia awarii urządzeń - tylko unormowania zawarte w jego par. 8 ust. 1-6 dotyczące sposobu naliczania opłat.
Zaistniałe wątpliwości podzielił pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w uzasadnieniu przedstawionego pytania prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Według art. 4 pkt 1 ustawy drogą lub pasem drogowym jest wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wyodrębnionym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Jest to wspólna definicja dla wszystkich kategorii dróg, z wyjątkiem ekspresowych i autostrad różniących się dostępnością i obsługą przyległego terenu /art. 3 pkt 2 i 3/. Ze względu na funkcje w sieci drogowej istnieją drogi publiczne: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne, a drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi /art. 2 ust. 1 i art. 8 ust. 1/.
W piśmiennictwie podkreśla się, że droga publiczna jest przykładem instytucji prawnej zwanej w doktrynie prawa publicznego "rzeczą publiczną", której byt prawny kreuje akt właściwego organu o utworzeniu drogi publicznej, tj. o przeznaczeniu pasa terenu na realizację określonego celu publicznego służącego dobru wspólnemu. Prawną konsekwencją utworzenia drogi publicznej jest poddanie wszelkich zachowań w jej granicach szczególnemu reżimowi publicznoprawnemu i wyłączenie stosowania do niej w tym zakresie ogólnie obowiązujących reguł prawa prywatnego. Podobnie jak w wypadku innych rzeczy publicznych, publicznoprawny reżim organizacji i funkcjonowania dróg publicznych jest skonstruowany w ten sposób, aby w granicach drogi publicznej mogły być skutecznie realizowane cele, ze względu na realizację których została utworzona droga publiczna /A. Wasilewski - glosa do uchwały NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r., OPK 7/01 - OSP 2001 z. 11 poz. 157/.
Każda droga publiczna służy zapewnieniu ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych i ta konstrukcja wpływa na kształt i zakres uprawnień zarządcy drogi dotyczących jej planowania, budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony. Należy to również uwzględniać przy interpretowaniu przepisów ustawy i rozporządzenia normujących problematykę zajęcia pasa drogowego.
Generalnie w pasie drogowym mogą znajdować się budynki i urządzenia związane z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego oraz obiekty zabytkowe /art. 37 ust. 1/, natomiast w szczególnie uzasadnionych wypadkach - za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi - mogą być także lokalizowane urządzenia i obiekty nie związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu /art. 39 ust. 3/. Do ogólnych regulacji należą również:
- obowiązek uzyskania zezwolenia właściwego zarządcy drogi na prowadzenie robót drogowych /art. 40 ust. 1/,
- pobieranie opłat za zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg,
- pobieranie kar pieniężnych za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia /art. 40 ust. 4/,
- obowiązek zapewnienia bezpiecznych warunków ruchu i przywrócenia pasa do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie przez zajmującego pas drogowy /art. 40 ust. 6/.
Jednocześnie w art. 40 ust. 7 ustawy jest upoważnienie dla Rady Ministrów do określania zasad i warunków udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego i umieszczania w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi oraz opłat z tego tytułu, jak również kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń bez zezwolenia oraz trybu dochodzenia roszczeń z tytułu szkód poniesionych w związku ze zmianą warunków określonych w zezwoleniu lub jego cofnięcia i organów właściwych w tych sprawach. Upoważnienie to zostało wykorzystane w powołanym rozporządzeniu, dopełniając przypomniane regulacje ogólne.
Odstępstwo od obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zawiera art. 40 ust. 5 ustawy, stanowiąc, że przepisu ust. 1 nie stosuje się w razie konieczności usunięcia awarii urządzeń nie związanych z obsługą ruchu, a znajdujących się w pasie drogowym, z tym że po zlokalizowaniu awarii prowadzący roboty niezwłocznie zawiadamia o tym zarząd drogi i właściwego komendanta Policji. Tak sformułowany art. 40 ust. 5 ustawy jako przepis szczególny zastępuje - ale jedynie w precyzyjnie zarysowanych nim granicach - unormowania określone przepisami ogólnymi, które w pozostałej części mają zastosowanie do obowiązków podmiotu zajmującego pas drogowy w celu usunięcia awarii urządzeń nie związanych z obsługą ruchu. Jest on zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym, ściślej - na zajęcie pasa drogowego w celu usunięcia awarii urządzeń. Należy podkreślić, że w art. 39 ust. 3 ustawy nie dokonano gradacji ważności takich urządzeń. Umieszczenie każdego z nich w pasie drogowym następuje zawsze w sytuacjach szczególnie uzasadnionych, za zezwoleniem zarządcy drogi i dlatego przy usuwaniu awarii dodatkowe eksponowanie ich szczególnej przydatności nie ma żadnego znaczenia.
Zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia powoduje, że podmiot usuwający awarię sam określa niezbędną powierzchnię i okres zajmowania pasa drogowego, przekazując te informacje zarządowi drogi i właściwemu komendantowi Policji, i jednocześnie zapewnia bezpieczne warunki ruchu. Ciąży na nim także obowiązek przywrócenia pasa do poprzedniego stanu użyteczności w określonym przez siebie terminie i uiszczenia z tego tytułu opłaty. Przyjęte w art. 40 ust. 4 ustawy powiązanie kar pieniężnych z niedotrzymaniem warunków zezwolenia na zajęcie pasa drogowego lub zajęcie pasa bez zezwolenia, przemawia za niedopuszczalnością pobierania kar od podmiotu, który nie ma obowiązku uzyskania zezwolenia w związku z usuwaniem awarii takiego urządzenia. Na tym kończą się odmienne ukształtowane uprawnienia i obowiązki podmiotu usuwającego awarię urządzeń zlokalizowanych w pasie drogowym. W pozostałym zakresie odnoszą się do niego wprost przepisy ustawy i rozporządzenia jak do każdego podmiotu zajmującego pas drogowy.
Przepis par. 7 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że zajmujący pas drogowy jest obowiązany powiadomić zarząd drogi o zakończeniu robót i przywróceniu zajmowanego odcinka pasa do poprzedniego stanu użyteczności. Pytanie dotyczy możliwości stosowania tego przepisu do podmiotu usuwającego awarię urządzeń zlokalizowanych w pasie drogowym i dlatego należy ocenić, czy treść przepisu odpowiada wymogom wydawania rozporządzeń wykonawczych do ustaw.
W świetle art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenia są wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania; upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Doprecyzowano w nim warunki konstytucyjności rozporządzeń określone w poprzednio obowiązujących przepisach konstytucyjnych i z tego powodu zachowało również aktualność orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące badania konstytucyjności i legalności przepisów rozporządzeń przed dniem 17 października 1997 r. Na potrzeby dalszych wywodów można ograniczyć się do przypomnienia następujących tez sformułowanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego:
- rozporządzenie nie może być wydane w oparciu o domniemanie upoważnienia ustawy i nie powinno powtarzać unormowań zawartych w ustawach /U 5/86/,
- rozporządzenie swoją regulacją ma wykonywać ustawę, konkretyzować jej przepisy, a nie uzupełniać ją w sposób samoistny /orzeczenie z dnia 23 października 1995 r., K 4/95, OTK 1995 cz. II str. 92/,
- przepis ustawy ustanawiający upoważnienie podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej /wyrok z dnia 25 maja 1998 r. U 19/97 - OTK ZU 1998 nr 4 str. 262/.
Uwzględniając powyższe wymogi należy przyjąć, że par. 7 ust. 1 rozporządzenia mieści się w granicach sformułowanego w art. 40 ust. 7 ustawy upoważnienia. Określony w nim obowiązek powiadomienia zarządu drogi o zakończeniu robot i przywrócenia zajmowanego odcinka pasa do poprzedniego stanu użyteczności, pozostaje w bezpośrednim związku z finalizowaniem warunków udzielonego zezwolenia. Z uwagi na dokonanie w art. 40 ust. 5 ustawy odmiennego unormowania sytuacji prawnej podmiotu usuwającego awarię urządzeń zlokalizowanych w pasie drogowym - ale tylko na etapie przystąpienia do zajmowania pasa drogowego - na tym podmiocie ciąży obowiązek wykonania czynności przewidzianych w par. 7 ust. 1 rozporządzenia po usunięciu awarii. Tylko to, że przepis par. 7 został zamieszczony w rozdziale pierwszym rozporządzenia, nie jest wystarczającym argumentem do przyjęcia stanowiska, iż tym samym dotyczy tylko tych podmiotów, które zajmują pas drogowy na podstawie zezwolenia. Należy bowiem mieć na uwadze użyte w tym przepisie ogólne określenie "zajmujący pas drogowy", jak i to, że przepis ten związany jest ze sprawą opłat za zajęcie pasa drogowego.
Takie rozumienie objętego pytaniem prawnym przepisu odpowiada w pełni przypominanemu charakterowi drogi publicznej jako prawnej instytucji "rzeczy publicznej" ukształtowanej możliwie jednolicie pod względem istoty uprawnień zarządzającego nią podmiotu i obowiązków osób z niej korzystających w sposób odpowiadający społeczno-gospodarczemu przeznaczeniu drogi. Zezwalając na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu, zarządca drogi nie przenosi na ich posiadacza ani nie ogranicza swoich uprawnień, obowiązków i odpowiedzialności z zakresu administracji drogowej. Wynikający z art. 39 ust. 4 ustawy obowiązek utrzymania takich urządzeń przez ich posiadacza jest unormowaniem dokonanym w zupełnie odmiennej sferze. Nie ma też racjonalnych argumentów przemawiających za wyjątkowym traktowaniem uprawnień posiadacza urządzeń po usunięciu ich awarii, w normalnej już sytuacji bez nadzwyczajnych zagrożeń i potrzeb uzasadniających natychmiastowe zajęcie pasa przez odpowiednie służby techniczne.
Przy stosowaniu par. 7 ust. 1 rozporządzenia należy jednocześnie pamiętać, że nie określa on trybu ani sformalizowanej treści powiadomienia zarządu drogi "o zakończeniu robót i przywróceniu zajmowanego odcinka pasa do poprzedniego stanu użyteczności". Dopuszcza to stosowanie każdej formy powiadomienia zrozumiałego adresatowi i doręczonego w stosownym czasie, z punktu widzenia skutków, jakie ta czynność wywołuje dla stron. Przepis ten jednocześnie posłużył się konwencją powiadomienia zarządu drogi "o zakończeniu robót", a nie "po" ich zakończeniu, co nie wyklucza możliwości zamieszczenia informacji o terminie zakończenia robót w samym zawiadomieniu o konieczności usunięcia zlokalizowanej awarii urządzeń przewidzianym w art. 40 ust. 5 ustawy, gdy okres zajmowania niezbędnego odcinka pasa drogowego da się wiarygodnie ustalić jeszcze przed usunięciem awarii.
Przedstawione w końcowej części uzasadnienia pytania prawnego wywody przemawiające za koniecznością wyłączenia par. 7 ust. 1 rozporządzenia w stosunku do podmiotu usuwającego awarię urządzeń zlokalizowanych w pasie drogowym, nawiązują do par. 8 ust. 7 rozporządzenia jako przepisu odnoszącego się wprost do takiego podmiotu. Zgodnie z jego treścią opłaty za zajęcie pasa drogowego pobiera się również "za nie wymagające zezwolenia zajęcie pasa drogowego w razie awarii urządzeń nie związanych z obsługą ruchu drogowego." Taki podmiot został w art. 40 ust. 4 zrównany z innymi podmiotami uiszczającymi opłaty za zajęcie pasa drogowego i powtórzenie w rozporządzeniu regulacji dokonanej przepisem ustawowym nie rodzi żadnych skutków ani argumentów przydatnych w interpretacji przepisów. Nie można zatem w par. 8 ust. 7 rozporządzenia dostrzegać pozytywnej regulacji obejmującej podmiot usuwający awarię urządzeń zlokalizowanych w pasie drogowym i przeciwstawiać jej par. 7 ust. 1, w którym nie ma podobnej treści wprost odnoszącej się do takiego podmiotu.
Z przytoczonych względów należało dojść do wniosku, że przepis par. 7 ust. 1 rozporządzenia odnosi się również do podmiotu zajmującego pas drogowy z powodu konieczności usunięcia awarii urządzeń nie związanych z obsługą ruchu, a znajdujących się w pasie drogowym.
W związku z pytaniem Kolegium należy dodatkowo podnieść, że związek pomiędzy przepisem par. 7 ust. 1 rozporządzenia a przepisami tego rozporządzenia o opłatach za zajęcie pasa nie polega na tym, że samo niedopełnienie obowiązku zawiadomienia o zakończeniu robót i przywróceniu pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności przesądza o okresie zajmowania pasa. Opłaty nalicza się bowiem za każdy dzień zajmowania pasa bez względu na to, czy obowiązek zawiadomienia został wykonany. Brak powiadomienia może rodzić jedynie domniemanie, że pas drogowy w dalszym ciągu nie jest przywrócony do stanu poprzedniego. Nie wyklucza to oczywiście wykazania przez zajmującego pas drogowy, przez jaki okres pas drogowy był przez niego zajęty, z wykorzystaniem dowodów określonych przepisami art. 75-88 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę jak w sentencji.