Uzasadnienie
Na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Cz. po rozpatrzeniu wniosku składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Cz. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniami prawnymi przytoczonymi w sentencji uchwały.
Przedstawione Sądowi do rozstrzygnięcia zagadnienia prawne powstały w trzech sprawach na tle następującego stanu faktycznego:
Bożena P. umową z dnia 11 czerwca 2000 r., Roman D. umową z dnia 15 czerwca 2000 r., zaś Zbigniew S. umową zawartą w 1994 r. sprzedali swoje samochody osobowe. Stosownymi wnioskami osoby te zwróciły się do Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta Cz. o wyrejestrowanie sprzedanych samochodów, dokumentując ten fakt kserokopiami zawartych umów /Bożena P. i Roman D./ oraz oświadczeniem o braku umowy /Zbigniew S./.
Prezydent Miasta Cz. decyzjami z dnia 5 lipca 2000 r. (...) odmówił Bożenie P. i Romanowi D. wyrejestrowania samochodów. Jako podstawę materialnoprawną tych rozstrzygnięć wskazał przepis art. 79 ust. 1 pkt 3 i art. 78 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 98 poz. 602 ze zm./ oraz par. 15 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 czerwca 1999 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów /Dz.U. nr 59 poz. 632 ze zm./. W uzasadnieniu tych decyzji podano, że wyrejestrowanie samochodu może nastąpić wtedy, kiedy wnioskodawcy dostarczą dokument potwierdzający zbycie lub zarejestrowanie pojazdu za granicą.
W odwołaniach od tych decyzji Bożena P. i Roman D. podnieśli, że zbyli samochód obywatelom Rumunii i nie mają możliwości przedstawienia dokumentów potwierdzających zarejestrowanie samochodu za granicą; nie mają żadnych kontaktów z nabywcami samochodów.
W sprawie Zbigniew S. organ decyzją z dnia 18 czerwca 2000 r., (...) odmówił przyjęcia zgłoszenia o zbyciu samochodu do czasu przedstawienia pisemnej informacji wskazującej nabywcę pojazdu. Zbigniew S. w odwołaniu podniósł, że nie może wskazać nabywcy samochodu.
Skład orzekający Kolegium rozpatrując odwołania Zbigniewa S., Bożeny P. i Romana D. od decyzji organu I instancji, powziął wątpliwości prawne dotyczące treści art. 78 ustawy z dnia 20 czerwca 1998 r. - Prawo o ruchu drogowym. W ust. 1 tego artykułu postanowiono, że: "W razie przeniesienia na inną osobę własności pojazdu zarejestrowanego, dotychczasowy właściciel przekazuje nowemu właścicielowi dowód rejestracyjny i kartę pojazdu, jeżeli była wydana." Natomiast w ust. 2 stwierdza się, że właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nie przekraczającym 30 dni starostę o: 1/ nabyciu lub zbyciu pojazdu, 2/ zmianie stanu faktycznego, wymagającej zmiany danych w dowodzie rejestracyjnym. Zrozumiałe są i nie budzą wątpliwości interpretacyjnych postanowienia ustawy zawarte w ust. 1 art. 78, dlatego że rejestracja pojazdów jest ściśle związana z własnością pojazdu. Oznacza to, że nowy właściciel obowiązany jest dokonać rejestracji pojazdu i stosownie do wymagań określonych w art. 72 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, przedłożyć umowę nabycia pojazdu /dowód własności pojazdu/, kartę pojazdu, jeżeli była wydana oraz dowód rejestracyjny, jeżeli pojazd był zarejestrowany.
Wskazuje to, że przepisy regulujące rejestrację pojazdu pozostają w związku z art. 78 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, zobowiązującym właściciela pojazdu zarejestrowanego do zawiadomienia starosty w terminie 30 dni o nabyciu pojazdu.
Jeżeli się zważy, że osoba zbywająca pojazd przestaje być jego właścicielem z chwilą zawarcia umowy, to zdaniem Kolegium, uprawniony byłby pogląd, że zawiadomienie starosty przez dotychczasowego właściciela o zbyciu pojazdu wyznacza obowiązek wyrejestrowania takiego pojazdu. Takie rozumienie art. 78 ust. 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym jest tym bardziej zasadne, jeżeli weźmie się pod uwagę obowiązki starosty wynikające z przepisów zawartych w rozdziale 2a tej ustawy - Centralna ewidencja pojazdów.
W przyjętym systemie procedury rejestracyjnej nie zostały jednak, w ocenie Kolegium, przewidziane sytuacje dotyczące możliwości wyrejestrowania samochodu na wniosek dotychczasowego właściciela /art. 79 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym przewiduje możliwość wyrejestrowania pojazdu wyłącznie na wniosek właściciela/. Co więcej przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie przewidują możliwości egzekwowania od właściciela - nabywcy pojazdu, obowiązku jego rejestracji. Zdarzyć się przecież może i taka sytuacja, kiedy właściciel pojazdu po jego nabyciu, nie wystąpi o jego rejestrację, bo nie zamierza go eksploatować. Uprawniony byłby zatem odmienny pogląd, że sprawa wyrejestrowania pojazdu samochodowego, w przypadku, kiedy nabywca pojazdu nie dokona jego rejestracji, nie jest prawnie dopuszczalna.
Przedstawiona w pytaniu drugim wątpliwość, co do mocy obowiązującej przepisów zawartych w par. 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 czerwca 1999 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów /Dz.U. nr 59 poz. 632 ze zm./ wynika, zdaniem Kolegium, z faktu, że upoważnienie ustawowe dla Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej zawarte w art. 72 ust. 3 i art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym nie zawiera w swej treści żadnych upoważnień do określania procedury wyrejestrowania pojazdów. Przyjmując, że sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, zaś podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie, Kolegium prezentuje pogląd, że zgodnie z zasadą praworządności "przepis par. 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej powinien być traktowany jak nie istniejący i to bez potrzeby oczekiwania, aż w odpowiednim trybie i na wniosek właściwego organu, o jego nieważności orzeknie Trybunał Konstytucyjny".
Oznacza to, że organ administracji publicznej podejmuje decyzje bez uwzględnienia takiego przepisu, nie rozstrzyga natomiast o tym, czy określony przepis jest, czy też nie jest zgodny z Konstytucją RP, bowiem takie zagadnienie jednoznacznie należy do materii rozstrzyganej przez Trybunał Konstytucyjny.
Można, zdaniem Kolegium, prezentować także pogląd odmienny, że do czasu uchylenia lub zmiany przepisu prawa materialnego, jest on obowiązującym prawem, bowiem nie do organu administracji stosującego taki przepis, należy ocena, czy jest on lub nie jest normą powszechnie obowiązującego prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpatrując zagadnienie prawne przedstawione w pytaniu prawnym zacząć należy od przytoczenia przepisu określającego przypadki wyrejestrowania pojazdu, a mianowicie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 98 poz. 602 ze zm./, zwanej dalej ustawą - Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten wymienia enumeratywnie przypadki, w których jest możliwe wydanie decyzji o wyrejestrowaniu pojazdu już zarejestrowanego i dopuszczonego do ruchu drogowego na terenie Polski. Należy zaznaczyć, że sprawy tego rodzaju reguluje wyłącznie przepis art. 79 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a nie powołany w pytaniu prawnym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 78 ust. 2, który w ogóle nie dotyczy problematyki wyrejestrowania pojazdu a jedynie określa obowiązek właściciela pojazdu zarejestrowanego zawiadomienia właściwego organu /starosty/ o nabyciu lub zbyciu pojazdu w razie przeniesienia na inną osobę własności tego pojazdu.
Zgodnie z powołanym przepisem art. 79 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym pojazd podlega wyrejestrowaniu na wniosek jego właściciela w przypadku:
1/ zniszczenia /kasacji/ pojazdu, jeżeli jego właściciel przedstawi zaświadczenie o przekazaniu pojazdu do składnicy złomu wyznaczonej przez wojewodę, 2/ kradzieży pojazdu, jeżeli jego właściciel złożył stosowne oświadczenie pod odpowiedzialnością karną za fałszywe zeznania, 3/ wywozu pojazdu z kraju, jeżeli pojazd został zarejestrowany lub zbyty za granicą, 4/ zniszczenia /kasacji/ pojazdu za granicą, 5/ udokumentowanej trwałej i zupełnej utraty pojazdu.
Z redakcji tego przepisu wynika zatem jednoznacznie, że wyłącznie w przypadku zaistnienia którejkolwiek z wymienionych w tym przepisie sytuacji faktycznych właściwy organ administracji /starosta/ jest zobowiązany na wniosek właściciela pojazdu wyrejestrować pojazd.
Zagadnieniem wyrejestrowania pojazdu na wniosek właściciela, w przypadku jego kasacji zajmował się Trybunał Konstytucyjny, badając zgodność przepisu art. 79 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym z przepisami art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał w wyroku z dnia 11 maja 1999 r. K 13/98 /OTK 1999 nr 4 poz. 74/ stwierdził, że art. 79 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym jest zgodny z wymienionymi przepisami Konstytucji RP. Wprawdzie zagadnienie wyrejestrowania pojazdu, rozstrzygane przez Trybunał Konstytucyjny dotyczyło wyłącznie przypadku wyrejestrowania pojazdu z powodu jego fizycznej likwidacji i obowiązku przekazania tego rodzaju pojazdu do kasacji, to z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego można wysnuć kilka uwag ogólnych dotyczących całości problematyki związanej z instytucją wyrejestrowania pojazdu uregulowanej w przepisie art. 79 ust. 1 ustawy.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że ustawa - Prawo o ruchu drogowym wyklucza wyraźnie wyrejestrowanie pojazdu z innych powodów niż określone w omawianym przepisie art. 79 ust. 1, a nadto, że wyrejestrowanie pojazdu może nastąpić jedynie na wniosek właściciela pojazdu /nie dopuszcza wyrejestrowania pojazdu z urzędu/.
Zgodnie z intencją ustawodawcy /przedstawioną przez posła sprawozdawcę na 104 posiedzeniu Sejmu w dniu 9 kwietnia 1997 r. - Stenogram ze 104 posiedzenia Sejmu str. 65/ regulacja dotycząca wyrejestrowania pojazdu w przypadku jego zniszczenia lub kasacji, nakładająca na właścicieli pojazdów obowiązek przedstawienia zaświadczenia o przekazaniu pojazdu do składnicy złomu ma zabezpieczać przed porzucaniem zużytych samochodów w lasach bądź na drogach i parkingach. Ponadto regulacje zawarte w omawianym przepisie miały na celu poprawę bezpieczeństwa posiadania i obrotu pojazdami przez utrudnienie obrotu skradzionymi pojazdami.
Należy podkreślić, że rejestracja pojazdu ma służyć identyfikacji pojazdu i jego właściciela, a jednocześnie stanowić jeden z warunków dopuszczenia do ruchu /art. 71 ust. 2 ustawy/. Nie wywiera jednak żadnych skutków ograniczających właściciela w rozporządzaniu jego własnością. Z faktem wyrejestrowania pojazdu z przyczyn określonych w art. 79 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym wiąże się dla właściciela w zasadzie tylko jedna konsekwencja prawna określona w tej ustawie, wynikająca z przyjęcia założenia, że wyrejestrowanie pojazdu oznacza, że pojazd ten nie jest eksploatowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej /co w przypadku kradzieży jest niewątpliwie fikcją prawną/.
Niewyrejestrowanie pojazdu nie wywołuje dla poprzedniego właściciela, który zbył ten pojazd innej osobie żadnych skutków w zakresie obowiązku podatkowego a także obowiązkowego ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych za szkody powstałe w związku z ruchem tych pojazdów. Jakkolwiek powstanie tych obowiązków przepisy prawa odpowiednio wiążą z faktem rejestracji, to jednak ich ustanie może nastąpić nie tylko przez wyrejestrowanie pojazdu, ale również w przypadku zbycia pojazdu. Ponadto należy zauważyć, że obowiązki o których mowa, wynikają z innych aktów normatywnych niż ustawa - Prawo o ruchu drogowym i należało się odnieść do nich jedynie dlatego, iż Kolegium podnosi te kwestie jako argumenty przemawiające przeciwko niedopuszczalności wyrejestrowania pojazdu przez jego dotychczasowego właściciela po jego zbyciu na rzecz innej osoby, w tym przypadku cudzoziemca, co do którego brak jest danych, czy pojazd ten został wywieziony za granicę i tam zarejestrowany.
W rozpoznawanych przez Kolegium sprawach wnioski o wyrejestrowanie pojazdów zostały złożone przez dotychczasowych właścicieli, a przyczyną uzasadniającą wyrejestrowanie miałoby być przeniesienie własności pojazdów na rzecz innych osób, w przypadku Bożeny P. i Romana D. na rzecz obywateli Rumunii, a w przypadku Zbigniewa S. na rzecz osoby nieznanej. Jak należy wnioskować z argumentacji Kolegium okoliczność zbycia pojazdu cudzoziemcowi miałaby stwarzać podstawę do wyrejestrowania pojazdu na podstawie art. 79 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, tj. z powodu wywozu pojazdu z kraju, który następnie został zarejestrowany za granicą. Z treści przepisu art. 79 ust. 1 pkt 3 ustawy, który stanowił podstawę materialnoprawną decyzji odmawiającej wyrejestrowania pojazdów Bożenie P. i Romana D. wyraźnie wynika, że pojazd podlega wyrejestrowaniu w przypadku wywozu pojazdu za granicę, jeżeli pojazd został zarejestrowany lub zbyty za granicą.
Wykazanie przez wnioskodawców jedynie, że zbyli w Polsce zarejestrowane pojazdy obywatelom Rumunii na podstawie umowy kupna-sprzedaży samochodu nie oznacza, że samochód ten został wywieziony za granicę i tam zarejestrowany lub zbyty za granicą.
Zatem pogląd, że przepis art. 79 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie przewiduje wyrejestrowania pojazdu w takim przypadku nie powinien nasuwać wątpliwości, a już niezrozumiała jest sugestia Kolegium, że samo zawiadomienie przez dotychczasowego właściciela o zbyciu pojazdu zarejestrowanego stanowi podstawę do podjęcia decyzji o wyrejestrowaniu pojazdu.
Niewątpliwie każdorazowe zbycie pojazdu zarejestrowanego w Polsce innej osobie nie pociąga za sobą wyrejestrowania tego pojazdu na wniosek dotychczasowego właściciela. Jedynie zbycie takiego pojazdu za granicą powoduje ten skutek, gdyż w tym przypadku pojazd nie będzie już eksploatowany w kraju i nie zachodzi konieczność dopuszczenia pojazdu do ruchu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Kolegium powołując w pytaniu prawnym przepis art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym i dostrzegając jego związek z instytucją wyrejestrowania pojazdu uregulowaną w art. 79 ust. 1 tej ustawy nie wykazało, dlaczego jego zdaniem zawiadomienie organu rejestracyjnego o zbyciu pojazdu innej osobie /cudzoziemcowi lub osobie nieznanej/ miałoby stanowić podstawę wyrejestrowania pojazdu.
Zbycie pojazdu zarejestrowanego innej osobie, poza przypadkiem przewidzianym i ściśle określonym w art. 79 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, nie może spowodować wyrejestrowania tego pojazdu, tylko jest podstawą dokonania kolejnej rejestracji pojazdu przez nowego właściciela na podstawie art. 73 tej ustawy, po spełnieniu wszystkich wymogów przewidzianych w ustawie. Wszelkie obowiązki związane z rejestracją pojazdu w przypadku jego zbycia przechodzą na nowego właściciela.
Instytucji wyrejestrowania pojazdu uregulowanej w art. 79 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie należy łączyć z obowiązkami właściciela pojazdu, dotyczącymi powiadomienia o jego nabyciu lub zbyciu, wynikającymi z art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Przepis art. 78 ust. 2 pkt 2 ma jedynie charakter porządkujący i związany jest z ust. 3 art. 78, który stanowi, że zdarzenia, o których mowa w ust. 2 tego artykułu są dokumentowane w karcie pojazdu, a odpowiednich wpisów dokonuje starosta.
Przy rozpatrywaniu spraw Kolegium zwróciło uwagę na szczegółowe uregulowanie obowiązku wnioskodawców ubiegających się o wyrejestrowanie pojazdów zawarte w przepisie par. 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 czerwca 1999 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów /Dz.U. nr 59 poz. 632 ze zm./, zwanego dalej rozporządzeniem. Przepis ten precyzuje, jakie dokumenty winny być dołączone do wniosku o wyrejestrowanie pojazdu, i tak w pkt 3 par. 15 stwierdzono, że w przypadku określonym w art. 79 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, który ewentualnie mógłby mieć zastosowanie w niniejszej sprawie dołączyć należy do wniosku dokument potwierdzający zbycie lub zarejestrowanie pojazdu za granicą. Kolegium podniosło wątpliwości co do zgodności tego przepisu z Konstytucją i ustawą - Prawo o ruchu drogowym i dlatego sformułowało pytanie drugie, na które jednak należało odmówić udzielenia odpowiedzi z przyczyn następujących:
Kwestionowany przez Kolegium przepis par. 15 ust. 1 rozporządzenia, wydanego na podstawie art. 72 ust. 3 i art. 76 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy - Prawo o ruchu drogowym, jest niewątpliwie przepisem prawa powszechnie obowiązującego, którym zgodnie z przepisem art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych członkowie składów orzekających są związani w orzekaniu. Jeżeli zatem Kolegium stawia pytanie prawne, czy określony przepis prawa powszechnie obowiązującego /par. 15 ust. 1 rozporządzenia/ jest obowiązującą normą prawną w rozumieniu art. 6 Kpa w istocie domaga się, aby Sąd wypowiadał się w kwestii zgodności tego przepisu z Konstytucją RP i ustawą, czego Sąd w trybie udzielania odpowiedzi na pytania prawne nie jest władny podjąć.
Naczelny Sąd Administracyjny wprawdzie rozpoznając sprawę w toku postępowania sądowego dotyczącego kontroli legalności ostatecznej decyzji administracyjnej jest uprawniony do odmowy zastosowania przepisów aktu rangi podustawowej, jeżeli uznałby je za niezgodne z ustawą lub Konstytucją RP, ale taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Natomiast organ administracji publicznej, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze działa na podstawie przepisów prawa /art. 6 Kpa/, do których należy zaliczyć zgodnie z przepisem art. 87 Konstytucji RP określającym katalog źródeł prawa - również rozporządzenia.
Obowiązek stosowania przepisów wykonawczych /prawa powszechnie obowiązującego/ przez wszystkie organy administracji publicznej, w tym samorządowe kolegium odwoławcze nie może podlegać żadnej dyskusji. Fundamentalna zasada praworządności /legalności/ postępowania administracyjnego wyrażona w art. 6 Kpa nie pozostawia organom administracji publicznej pola do rozważań, co do mocy obowiązującej przepisu prawa, które zgodnie z Konstytucją stanowią źródła prawa.
Gdyby Sąd udzielił odpowiedzi na zadane pytanie prawne zgodnie z intencją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, to taka uchwała pozbawiona byłaby podstawy prawnej, gdyż Sąd zastępowałby Trybunał Konstytucyjny, a nie wyjaśniał treść przepisów prawnych.
Skład orzekający Kolegium rozpoznając konkretną sprawę winien niewątpliwie ustalić, czy przepis stanowiący podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia jest przepisem prawa powszechnie obowiązującego, bowiem tylko taki przepis wiąże Kolegium. Jednak nie można z tego wyprowadzić wniosku - jak to czyni Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Cz., że badanie podstawy prawnej jest tożsame z oceną legalności danego przepisu prawnego, w tym przypadku zgodności z Konstytucją RP, czy też ustawą - Prawo o ruchu drogowym.
Organy administracji publicznej rozstrzygając o prawach i obowiązkach obywateli mogą to uczynić tylko na podstawie przepisu prawa powszechnie obowiązującego i dlatego należy przyjąć, że kolegia nie mogą oceniać legalności tych przepisów /rozporządzeń wykonawczych/ stanowiących materialnoprawną podstawę konkretnego rozstrzygnięcia /zob. uchwała NSA z dnia 30 października 2000 r. OPK 13/00 - nie publ., w której powołano się na obszerną literaturę i orzecznictwo NSA i SN/.
Takie uprawnienia służą przede wszystkim Trybunałowi Konstytucyjnemu oraz Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytorycznie rozpoznającemu sprawę. Zarówno przepis art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, jak i żaden inny przepis prawa nie daje samorządowym kolegiom odwoławczym prawa do przejmowania funkcji orzeczniczych sądu administracyjnego, czy też uprawnień Trybunału Konstytucyjnego.
Mając na uwadze wszystkie powołane wyżej argumenty Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, podjął uchwałę jak w sentencji.