Uzasadnienie
Na podstawie art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. - uchwałą nr 1 z dnia 7 maja 1999 r. - zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym: "czy Zarząd Dróg Miejskich w W., w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 stycznia 1999 r., posiada na podstawie porozumienia z dnia 4 czerwca 1993 r. zawartego pomiędzy Wojewodą Warszawskim a Związkiem Dzielnic-Gmin Warszawy /Dz.Urz. Woj. Warszawskiego 1993 nr 12 poz. 128/, zmienionego aneksem Nr 1 z dnia 21 grudnia 1995 r., kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach należących zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ do wyłącznej właściwości zarządców dróg?"
Pytanie to zostało przedstawione z powołaniem się na następujący stan faktyczny i prawny.
Zarząd Dróg Miejskich w W., decyzją administracyjną z dnia 11 lutego 1999 r., (...), nakazał Markowi A. i Irminie I. - prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą "A." s.c., przywrócić do stanu poprzedniego zajęty pas drogi /ul. Ż. 63 w W./ w terminie do dnia 28 lutego 1999 r. Decyzję tę wydano na podstawie art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ oraz porozumienia z dnia 4 czerwca 1993 r. zawartego pomiędzy Wojewodą Warszawskim a Miastem Stołecznym Warszawą o przekazaniu zadań określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Powołano także - jako podstawę prawną omawianej decyzji - uchwałę Zarządu m.st. Warszawy z dnia 16 sierpnia 1996 r. Nr 12/LXXV/96 o upoważnieniu Dyrektora i Zastępców Dyrektora ZDM w W. do wydawania decyzji administracyjnych.
Drugą decyzją administracyjną /także z dnia 11 lutego 1999 r./ - (...) Zarząd Dróg Miejskich w W. nałożył na Marka A. i Irminę I. - prowadzących, działalność gospodarczą pod nazwą "A." s.c.- karę za zajęcie bez zezwolenia pasa drogi /ul. Ż. 63 w W./. Tę decyzję wydano na podstawie art. 40 ust. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, par. 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./ oraz wspomnianego porozumienia z dnia 4 czerwca 1993 r. o przekazaniu zadań określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także na podstawie powoływanej uchwały Zarządu m.st. Warszawy z dnia 16 sierpnia 1996 r. Nr 12/LXXV/96 o upoważnieniu Dyrektora i Zastępców Dyrektora ZDM w W. do wydawania decyzji.
W związku z powyższymi decyzjami Marek A. i Irmina I. w dniu 1 marca 1999 r. skierowali do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. pisma, które organ ten potraktował jako - wniesione w terminie - odwołania od tych decyzji i prowadzi w związku z tym postępowanie odwoławcze.
W tym postępowaniu pojawiła się przedstawiona na wstępie wątpliwość prawna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podniosło przede wszystkim, iż w dniu 4 czerwca 1993 r. Wojewoda W., działając na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm./, zawarł ze Związkiem Dzielnic-Gmin Warszawy porozumienie, na mocy którego z dniem 1 lipca 1993 r. Wojewoda W. powierzył a Związek Dzielnic-Gmin Warszawy przyjął prowadzenie w imieniu Wojewody spraw określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz w przepisach wykonawczych do tej ustawy, a także spraw z zakresu zarządzania ruchem na drogach publicznych w Warszawie, tj. zadań określonych w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. - Prawo o ruchu drogowym /t.j. Dz.U. 1992 nr 11 poz. 41/ oraz w przepisach wykonawczych do tej ustawy /w tym wydawanie decyzji administracyjnych w pierwszej instancji - par. 1 ust. 1 i 2 porozumienia/. Zakres powierzonych zadań określał - w myśl par. 1 ust. 4 porozumienia - załącznik nr 1 do porozumienia, który w pkt 1 wymieniał jako zadania powierzone Związkowi Dzielnic-Gmin Warszawy "pełnienie funkcji zarządu drogi na drogach krajowych i wojewódzkich w Warszawie". Dla realizacji zadań wynikających z par. 1 porozumienia Związek Dzielnic-Gmin Warszawy utworzył /par. 2 pkt 2 porozumienia/ własną budżetową jednostkę organizacyjną - Zarząd Dróg Miejskich.
W dniu 21 grudnia 1995 r. pomiędzy Wojewodą Warszawskim a Miastem Stołecznym Warszawą został zawarty Aneks nr 1 /Dz.Urz. Woj. Warszawskiego 1996 nr 4 poz. 47/, w którym strony porozumienia stwierdziły, że zadania określone w powoływanym porozumieniu z dnia 4 czerwca 1993 r. /zawartym pomiędzy Wojewodą Warszawskim a Związkiem Dzielnic Gmin Warszawy/ realizuje Miasto Stołeczne Warszawa, a ilekroć w porozumieniu tym jest mowa o "Związku Dzielnic Gmin Warszawy" należy przez to rozumieć "Miasto Stołeczne Warszawa". Jednocześnie wprowadzono zmianę par. 2 ust. 2 porozumienia z dnia 4 czerwca 1993 r. polegającą m.in. na uzupełnieniu go o postanowienie stanowiące wprost o prawie do wydawania decyzji administracyjnych w pierwszej instancji.
Następnie Kolegium podniosło, że z dniem 29 października 1998 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./. W art. 89 tej ustawy /przepisie przejściowym/ postanowiono, że porozumienia zawarte przez organy gminy z organami administracji rządowej w zakresie przejęcia przez te gminy określonych w porozumieniach zadań i kompetencji wraz ze środkami na ich realizację pozostają w mocy /ust. 1/. Porozumienia te /zgodnie z ust. 3/ obowiązują do czasu ich rozwiązania, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Nie ulega więc wątpliwości, iż celem powołanego przepisu jest utrzymanie status quo w zakresie zawartych pomiędzy gminami /lub ich związkami komunalnymi/ i organami administracji rządowej porozumień, do czasu aż organy i podmioty przejmujące z dniem 1 stycznia 1999 r. zadania i kompetencje, będące przedmiotem tych porozumień, zdecydują o ich rozwiązaniu.
Jednakże Kolegium powzięło wątpliwość, czy porozumienie z dnia 4 czerwca 1993 r. zawarte pomiędzy Wojewodą Warszawskim a Związkiem Dzielnic-Gmin Warszawy, zmienione Aneksem Nr 1 z dnia 21 grudnia 1995 r., zostało utrzymane w mocy przez art. 89 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 r., a w konsekwencji, czy Zarząd Dróg Miejskich może z niego wywodzić kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych w pierwszej instancji w zakresie spraw należących w myśl przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do wyłącznej właściwości zarządców dróg.
W ocenie Kolegium w chwili podpisywania omawianego porozumienia z dnia 4 czerwca 1993 r. strony tego porozumienia działały w ramach swoich umocowań. I tak, Wojewoda W. jako przedstawiciel administracji rządowej wykonujący swoje uprawnienia w ramach art. 21 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /w brzmieniu obowiązującym w dniu podpisania porozumienia/ oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. - Prawo o ruchu drogowym powierzył Związkowi Dzielnic-Gmin Warszawy prowadzenie w jego imieniu spraw określonych w tych przepisach, w tym wydawanie decyzji administracyjnych w pierwszej instancji, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm./. Natomiast Związek Dzielnic-Gmin Warszawy był wówczas uprawniony do wykonywania przekazanych mu przez Wojewodę Warszawskiego zadań zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 18 maja 1990 r. o ustroju samorządu miasta stołecznego Warszawy /Dz.U. nr 34 poz. 200 ze zm./. Takie ustalenie - zdaniem Kolegium - nie budzi wątpliwości i mieściło się w ramach obowiązującego wówczas systemu przejmowania przez gminy zadań administracji rządowej zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym. W tym zakresie Zarząd Dróg Miejskich w W. działał jako jednostka organizacyjna Związku i mógł - zdaniem Kolegium - wykonywać zadania przekazane mu przez ten Związek.
Jednakże później nastąpiła zmiana stanu prawnego, spowodowana wejściem w życie w dniu 19 czerwca 1994 r. ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy /Dz.U. nr 48 poz. 195/. Zgodnie z przepisami tej ustawy dotychczasowy Związek Dzielnic-Gmin Warszawy został zniesiony /art. 35 ust. 1/, zaś Warszawa miała od tej pory status związku komunalnego w rozumieniu ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /art. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy/. W myśl art. 37 powoływanej ustawy o ustroju m.st. Warszawy, mienie należące do Związku stało się, z dniem wejścia w życie ustawy, mieniem m.st. Warszawy /ust. 1/, przy czym niepodzielne składniki mienia należącego do Związku, które służą realizacji zadań więcej niż jednej gminy, a w szczególności - realizacji zadań publicznych o charakterze infrastrukturalnym mających znaczenie dla całego miasta lub kilku gmin, stały się wspólną własnością właściwych gmin /ust. 2/, zaś przedsiębiorstwa, zakłady lub inne jednostki organizacyjne Związku do czasu utworzenia związków komunalnych zostały podporządkowane Zarządowi m.st. Warszawy /ust. 4/. Z kolei, zgodnie z art. 37 ust. 6 cyt. ustawy, zobowiązania i wierzytelności Związku stały się z dniem wejścia w życie ustawy zobowiązaniami i wierzytelnościami m.st. Warszawy, chyba że związane były z zadaniami publicznymi wykonywanymi dotychczas przez Związek lub mieniem Związku, przejętymi przez gminy w trybie i na zasadach określonych w ust. 2-5.
Z treści powołanych przepisów ustawy o ustroju m.st. Warszawy wynika, zdaniem Kolegium, iż Związek Dzielnic-Gmin Warszawy został zastąpiony przez związek komunalny o zupełnie innym charakterze, któremu przypisano inne zadania /planowanie strategii rozwoju m.st. Warszawy, inicjowanie i rozwój współpracy międzygminnej, wspomaganie gmin w wykonywaniu ich zadań/. Drogi gminne nie stanowiły mienia poprzedniego związku gmin, ani też niepodzielnego mienia gmin, o którym mowa w art. 37 ust. 2 ustawy warszawskiej z 1994 r., nie były więc ani przedmiotem zarządzanym przez Miasto, ani też nie były przedmiotem porozumienia z Wojewodą. Miasto stołeczne Warszawa nie było zatem, ani też nie jest obecnie, właścicielem jakiejkolwiek drogi publicznej. Powołane przepisy mogą prowadzić do wniosku, iż wobec zniesienia Związku Dzielnic - Gmin Warszawy porozumienie z dnia 4 czerwca 1993 r. wygasło, a mienie Zarządu Dróg Miejskich stało się wspólną własnością gmin warszawskich, zaś sam ZDM jako jednostka byłego Związku Dzielnic - Gmin Warszawy został tymczasowo /tj. do czasu utworzenia związku komunalnego/ podporządkowany Zarządowi m.st. Warszawy, który sprawuje nad nim nadzór. W tym zakresie przytoczono fragment wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 lipca 1998 r. - III RN 48/98 odnoszący się do funkcjonowania innej jednostki organizacyjnej Związku Dzielnic - Gmin Warszawy - tj. Tramwajów Warszawskich.
W ocenie Kolegium, gdyby uznać, iż porozumienie z dnia 4 czerwca 1993 r. wygasło z dniem 19 czerwca 1994 r., to wówczas konsekwentnie należałoby stwierdzić, iż nie mógł go zmienić Aneks Nr 1 z dnia 21 grudnia 1995 r., ani tym bardziej nie mógł porozumienia tego pozostawić w mocy przepis art. 89 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Kolegium wskazało jednak, że za przyjęciem poglądu odmiennego, tzn. uznającego moc obowiązującą porozumienia z dnia 4 czerwca 1993 r. po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju m.st. Warszawy, może przemawiać okoliczność, iż przekazanie mienia przez Wojewodę W. Związkowi Dzielnic - Gmin Warszawy w celu realizacji zadań określonych w par. 1 porozumienia nastąpiło na zasadzie nieodpłatnego użyczenia w trybie umowy cywilnoprawnej, a używanie tego mienia na cele inne niż związane z realizacją porozumienia wymagało zgody Wojewody Warszawskiego /par. 2 pkt 1.3 porozumienia/. Z kolei par. 7 porozumienia stanowił, iż w przypadku rozwiązania porozumienia nastąpić miało protokolarne rozliczenie i zwrot niewykorzystanych środków finansowych i rzeczowych przyznanych na realizację powierzonych zadań oraz jednostek organizacyjnych określonych w par.
- Tym samym mienie, w które wyposażono Zarząd Dróg Miejskich w W. w celu realizacji zadań określonych porozumieniem, nie mogło stać się w trybie art. 37 ustawy o ustroju m.st. Warszawy mieniem wspólnym gmin warszawskich, gdyż przez cały czas stanowiło własność Wojewody W. Zobowiązania Związku Dzielnic - Gmin Warszawy wynikające z porozumienia z dnia 4 czerwca 1993 r. stałyby się zatem - w myśl art. 37 ust. 6 ustawy o ustroju m.st. Warszawy - zobowiązaniami m.st. Warszawy. Taki stan rzeczy - w ocenie Kolegium - uzasadniałby z kolei dokonaną Aneksem Nr 1 zmianę porozumienia z dnia 4 czerwca 1993 r., w myśl której zadania określone w porozumieniu realizować miało Miasto Stołeczne Warszawa. W konsekwencji porozumienie z dnia 4 czerwca 1993 r., zmienione powoływanym Aneksem Nr 1, można by uznać za utrzymane w mocy przez art. 89 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
W przypadku uznania, iż porozumienie z dnia 4 czerwca 1993 r., obowiązywało nadal po wejściu w życie ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju m.st. Warszawy, wątpliwości - zdaniem Kolegium - budzi w dalszym ciągu kwestia, czy Zarząd Dróg Miejskich posiadał kompetencje do wykonywania zadań określonych w tym porozumieniu. Z treści art. 37 ust. 4 powoływanej ustawy z dnia 25 marca 1994 r. wynika, iż ZDM jako jednostka byłego Związku Dzielnic Gmin Warszawy został wprawdzie czasowo podporządkowany Zarządowi m.st. Warszawy jednakże nie stanowił już jednostki organizacyjnej m.st. Warszawy. Tak więc, ZDM stanowił odrębną od Zarządu m.st. Warszawy jednostkę organizacyjną. Kwestia zatem, czy Miasto Stołeczne Warszawa mogło przenieść na ZDM kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie zadań określonych w porozumieniu budził poważne wątpliwości.
Kolegium podkreśliło również, że z dniem 1 stycznia 1999 r. nastąpiły istotne zmiany stanu prawnego w zakresie omawianej problematyki. Doszło bowiem do wprowadzenia nowej struktury administracyjnej państwa, a w tym także nowego systemu zarządzania drogami. Zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym na dzień 31 grudnia 1998 r. zarządzanie siecią dróg w Warszawie należało do terenowych organów administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego i stopnia podstawowego /art. 22 ust. 2 w związku z art. 17 ustawy o drogach publicznych/, natomiast zarządzanie ruchem na drogach w Warszawie należało wyłącznie do wojewody /art. 10 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym./. Obecnie ta struktura zarządzania drogami i ruchem na drogach uległa radykalnej zmianie. Zgodnie z przepisami art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. zarządcami dróg są: 1/ Generalny Dyrektor Dróg Publicznych - w odniesieniu do dróg krajowych i autostrad, 2/ zarządy województw - w odniesieniu do dróg wojewódzkich, 3/ zarządy powiatów - w odniesieniu do dróg powiatowych, 4/ zarządy gmin - w odniesieniu do dróg gminnych. Z kolei w myśl art. 19 ust. 5 cyt. ustawy zarządcą wszystkich dróg publicznych w granicach miast na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest zarząd miasta, przy czym przepis ten - w ocenie Kolegium - nie ma zastosowania do m.st. Warszawy, gdyż to miasto jest powiatem ziemskim, a nie miastem na prawach powiatu zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów /Dz.U. nr 103 poz. 652/. Zgodnie z art. 19 ust. 4 o drogach publicznych zarządzanie drogami publicznymi w drodze porozumień mogą sobie przekazywać wyłącznie zarządcy dróg publicznych, zaś w myśl art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zarządcy dróg mogą powierzyć wykonywanie swoich obowiązków powołanej przez siebie jednostce organizacyjnej. W ocenie Kolegium powołane przepisy ustawy o drogach publicznych należy uznać za lex specialis w stosunku do generalnych zasad przekazywania kompetencji administracji rządowej organom samorządu terytorialnego.
Zważywszy, iż w obecnym stanie prawnym Zarząd m.st. Warszawy nie może być zarządcą dróg na podstawie art. 19 ust. 5 powoływanej ustawy o drogach publicznych, zaś zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane w drodze porozumień zawieranych wyłącznie pomiędzy zarządcami dróg publicznych, można by dojść do wniosku, iż Zarząd m.st. Warszawy nie może obecnie wykonywać na podstawie omawianych porozumień funkcji zarządcy dróg publicznych, a tym bardziej nie może przekazywać wykonywania zadań określonych w tym porozumieniu Zarządowi Dróg Miejskich w W. Kolegium zauważyło jednak, iż powołane przepisy weszły w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. i jako takie być może nie mają zastosowania do porozumienia z dnia 4 czerwca 1993 r., do którego miałby zastosowanie wyłącznie przepis art. 89 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zamieszczony nota bene w rozdziale zatytułowanym "Przepisy dostosowujące oraz przepisy końcowe".
Kolegium podniosło równocześnie, że na tle art. 103 ust. 5 powoływanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, dotyczącego następstwa prawnego w dziedzinie zarządu drogami, pojawia się także wątpliwość, czy przepis ten skutkuje przekształceniem kompetencji wyłącznie po stronie zarządcy drogi, który przekazał zadania w drodze porozumienia zawartego jeszcze przed dniem 1 stycznia 1999 r., czy też z jego treści należy wyprowadzić wniosek, iż po obu stronach porozumienia powinien znaleźć się właściwy zarządca drogi publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przystępując do udzielenia odpowiedzi na postawione pytanie należy przede wszystkim określić - w jakim postępowaniu administracyjnym, a zatem w ramach jakiej konkretnej sprawy administracyjnej, zostało przedstawione Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozstrzygnięcia przytoczone na wstępie pytanie prawne.
Otóż, jak wynika z uzasadnienia uchwały Kolegium /str. 2 uzasadnienia/, przedstawione pytanie pozostaje - zdaniem Kolegium - w związku ze sprawą toczącą się przed tym organem w trybie odwoławczym, na skutek odwołania Marka A. i Irminy I. "A." s.c. od dwóch decyzji Zarządu Dróg Miejskich w W.:
- z dnia 11 lutego 1999 r. w sprawie przywrócenia pasa drogi /ul. Ż. 63/ do stanu poprzedniego oraz
- z dnia 11 lutego 1999 r. w sprawie wymierzenia kary za zajęcie bez zezwolenia pasa drogi - ul. Ż. 63 w W. Z akt administracyjnych przedstawionej sprawy wynika, że nie został właściwie oceniony przez Kolegium stan wynikający z pism Marka A. i Irminy I. /z dnia 1 marca 1999 r./, potraktowanych przez ten organ jako odwołania od decyzji z dnia 11 lutego 1999 r. w sprawie przywrócenia pasa drogi do stanu poprzedniego oraz decyzji z dnia 11 lutego 1999 r. w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogi bez zezwolenia. Otóż z powołanego pisma zainteresowanych, nawiązującego wyraźnie do decyzji ZDM/ET/O/1d/99/N - a więc do decyzji wydanej w sprawie przywrócenia pasa drogi do stanu poprzedniego, wynika, iż Marek A. i Irmina I. oświadczają, że "firma - A. s.c. - w W., usytuowana przy ul. Ż. 63 przywróciła pas drogowy do stanu poprzedniego do dnia 28.02.1999 r.". Okoliczność tę zainteresowani potwierdzili załączonymi do wspomnianego pisma fotografiami. W świetle zatem art. 128 Kpa, takiego pisma zainteresowanych nie można było uznać za odwołanie, a więc brak było podstaw prawnych do prowadzenia w tej sprawie przez Kolegium postępowania odwoławczego. Pismo to nie wskazywało bowiem w żadnym stopniu /przy istotnym odformalizowaniu odwołania w przepisach Kpa/, że strona była niezadowolona z decyzji. Wręcz przeciwnie, pismo stwierdzało dobrowolne wykonanie decyzji o przywróceniu pasa drogi do stanu poprzedniego.
Inaczej natomiast przedstawia się kwestia treści pisma dotyczącego decyzji ZDM/ET/O/1d/99/K. W piśmie tym zainteresowani wnieśli o niewymierzanie im kary, uzasadniając zajęcie pasa drogi nieznajomością przepisów prawa. Tak więc jedynie to pismo /odnoszące się do decyzji z dnia 11 lutego 1999 r. w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogi bez zezwolenia/ mogło być przez organ orzekający w sprawie potraktowane jako odwołanie.
Oznacza to, że skoro nie toczy się postępowanie odwoławcze w sprawie o nakazanie przywrócenia do stanu poprzedniego zajętego pasa drogowego, a toczy się jedynie postępowanie odwoławcze w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, tylko z tym postępowaniem można wiązać przedstawione przez Kolegium pytanie prawne.
Punkt wyjścia do wyjaśnienia przedstawionego zagadnienia prawnego został wyznaczony obowiązującą w dniu 4 czerwca 1993 r. /data zawarcia porozumienia/ treścią art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm./. Zgodnie z tym przepisem wojewoda mógł powierzyć prowadzenie w jego imieniu, niektórych spraw z zakresu swojej właściwości, w tym wydawanie decyzji administracyjnych w pierwszej instancji, organom gminy /związkowi gmin/ położonej na terenie województwa, a także kierownikom państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących na obszarze województwa. Wspomniane powierzenie kompetencji następowało w drodze porozumienia ogłaszanego w wojewódzkim dzienniku urzędowym /art. 8 ust. 3/. W dniu 4 czerwca 1993 r. takie właśnie porozumienie zostało zawarte pomiędzy Wojewodą W. a Związkiem Dzielnic - Gmin Warszawy. Treścią tego porozumienia było m.in. przekazanie przez Wojewodę W. Związkowi Dzielnic - Gmin Warszawy kompetencji do prowadzenia spraw określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./. Jednocześnie postanowiono, że Związek Dzielnic - Gmin Warszawy tworzy jednostkę organizacyjną /Zarząd Dróg Miejskich/, która w jego imieniu będzie wykonywać przejęte zadania. Porozumienie to zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa W. 1993 nr 12 poz. 128.
Trzeba w tym miejscu podkreślić, że w doktrynie prawa administracyjnego porozumienia takie są rozumiane jako tzw. "normy umowne" /H. Rot, K. Siarkiewicz w: "Zasady tworzenia prawa miejscowego", PWN, Warszawa 1994 str. 96 i nast./. Normy takie są więc normami prawnymi i w połączeniu z przepisami ustawodawczymi stanowią część systemu prawnego powszechnie obowiązującego, określając kompetencje danego organu do działania w sferze administracji publicznej. Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia obowiązywania takich porozumień, w sytuacji gdy ulega zmianie określony porządek ustawodawczy. Inaczej bowiem ocenia się funkcjonowanie porozumienia jako normy prawnej w zmieniającym się systemie prawa, a inaczej funkcjonowanie tego samego porozumienia jako upoważnienia, do dokonywania określonych czynności przez dany podmiot /organ/. Podstawowa różnica polega na stabilności takich porozumień.
I tak, porozumienie o charakterze normy prawnej jest częścią systemu prawnego. Oznacza to, że w przypadku zmiany prawa, przy wykładni jego przepisów, należy domniemywać kontynuację bytu takiego porozumienia w nowym porządku prawnym. Porozumienie - jako norma prawna o charakterze umownym - funkcjonuje bowiem tak długo, jak długo nie zostanie uchylona przez inną normę prawną /lub inne zdarzenie derogujące przewidziane przez prawo/. Natomiast zupełnie inaczej jest, gdy porozumienie jest traktowane w kategoriach upoważnienia, wówczas to, każda zmiana prawa dotyczącego sytuacji prawnej podmiotu udzielającego takiego upoważnienia /szczególnie zmiana w zakresie kompetencji, które przedtem dany organ posiadał/ będzie nasuwała wątpliwości - czy porozumienie to nadal obowiązuje, a jeżeli obowiązuje, to w jakim zakresie.
Porozumienie, o którym mowa w sprawie, jest umowną normą prawną określającą takie podstawowe zasady funkcjonowania administracji publicznej, jakimi są kompetencje organów do załatwiania spraw administracyjnych. To stwierdzenie oznacza z kolei, że z dniem wejścia w życie porozumienia z dnia 4 czerwca 1993 r. Związek Dzielnic - Gmin Warszawy uzyskał /właśnie z mocy normy prawnej/ uprawnienia do załatwiania spraw z zakresu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./. Uprawnienia te trwają zatem dopóty, dopóki nie zmieni tego stanu rzeczy expressis verbis określona norma prawna.
W czasie obowiązywania porozumienia z dnia 4 czerwca 1993 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy /Dz.U. nr 48 poz. 195/, która - mocą art. 35 ust. 1 i 2 - zniosła dotychczasowy Związek Dzielnic - Gmin Warszawy. Równocześnie w art. 37 ust. 4 tej ustawy przyjęto unormowanie, że do czasu utworzenia przez gminy warszawskie związków komunalnych dobrowolnych lub związków komunalnych o charakterze obligatoryjnym, istniejące dotychczas jednostki organizacyjne, w tym także zakłady budżetowe, które podporządkowane były Związkowi Dzielnic - Gmin Warszawy, zostały podporządkowane i poddane nadzorowi Zarządu m.st. Warszawy. Z unormowania tego wynika zatem, że wolą ustawodawcy było pozostawienie tych jednostek do czasu wprowadzenia w życie rozwiązania na podstawie nowych przepisów. Pozostawienie tych jednostek, realizujących określone zadania, i ich podporządkowanie Zarządowi m.st. Warszawy, oznacza zarazem tymczasowe utrzymanie kompetencji wynikających z porozumienia zawartego przez zniesiony Związek Dzielnic - Gmin Warszawy, z tym że funkcje tego Związku przeszły na Zarząd m.st. Warszawy. W tej kwestii należy podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku siedmiu sędziów NSA z dnia 17 maja 1999 r., OSA 1/99, że do czasu utworzenia związków komunalnych na podstawie ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy organem samorządu w zakresie wykonywania zadań publicznych, mających znaczenie dla całego miasta st. Warszawy lub kilku gmin warszawskich jest Zarząd m.st. Warszawy. Zmiana wprowadzona ustawą z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, nie może oznaczać, że porozumienie utraciło moc prawną. Porozumienie to - jak była o tym mowa - należy interpretować jako normę prawną, zaś przepisy powołanej ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy nie przewidywały wygaśnięcia wcześniej zawartych porozumień. Gdyby bowiem ustawodawca zamierzał tak radykalnie zmienić kompetencje organów już orzekających w indywidualnych sprawach administracyjnych, uczynił by to wyraźnym przepisem prawnym.
Na tle powyższego stwierdzić trzeba, że następne "porozumienie" w tej sprawie - tj. "Aneks Nr 1" z dnia 21 grudnia 1995 r. zawarty pomiędzy Wojewodą W. a Miastem Stołecznym Warszawą miał walor dostosowawczy wobec zmian wywołanych ustawą z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy. Porozumienie potwierdzało bowiem w istocie, że zadania realizowane dotychczas przez Związek Dzielnic - Gmin Warszawy, będą realizowane dalej przez budżetową jednostkę organizacyjną pod nazwą Zarząd Dróg Miejskich podporządkowaną Zarządowi m.st. Warszawy, która wykonuje zadania wynikające z porozumienia, w tym wydawanie decyzji administracyjnych w pierwszej instancji z upoważnienia Zarządu m.st. Warszawy.
Tak więc w obrocie prawnym funkcjonowały omawiane porozumienia jako źródło prawa określające uprawnienie Zarządu Dróg Miejskich w W. do załatwiania spraw wynikających z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w zakresie przysługującym początkowo Związkowi Dzielnic-Gmin Warszawy.
Oceny tej nie zmienia fakt, że w porozumieniu z dnia 4 czerwca 1993 r. wskazano Zarząd Dróg Miejskich w W. jako własną jednostkę Związku Dzielnic-Gmin Warszawy. Zgodnie z ogólną regułą wynikającą z art. 268a Kpa, organ administracji publicznej - co do zasady - może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Skoro według art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy jednostki organizacyjne dotychczasowego Związku Gmin /a zatem i ZDM/ są podporządkowane Zarządowi m.st. Warszawy, to ZDM był jednostką kierowaną, którą Zarząd ten mógł upoważnić do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych. Należy ponadto pamiętać, że w omawianym zakresie mamy do czynienia z zagadnieniami intertemporalnymi, a w związku z tym celem wykładni prawa nie może być poszukiwanie luki w systemie prawa, lecz poszukiwanie ciągłości prawnej - szczególnie gdy zagadnienie dotyczy wykonywania funkcji państwa.
Tak więc przepis art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy stanowiący, że do czasu utworzenia nowych związków komunalnych, przedsiębiorstwa, zakłady lub inne jednostki organizacyjne zniesionego Związku są podporządkowane i nadzorowane przez Zarząd m.st. Warszawy potwierdza zasadę ciągłości kompetencji Zarządu Dróg Miejskich w W., "podlegającego" najpierw Związkowi Dzielnic-Gmin Warszawy, a następnie Zarządowi m.st. Warszawy, w zakresie wynikającym z porozumienia.
Zasada ciągłości kompetencji znajduje wyraz także w art. 89 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./. Według tego przepisu dotychczasowe porozumienia pozostają w mocy, z tym że w prawa i obowiązki organów administracji rządowej wstępują te organy i podmioty, które z dniem 1 stycznia 1999 r. przejęły zadania i kompetencje będące przedmiotem porozumienia. Przepis ten wskazuje wyraźnie na wolę ustawodawcy co do kontynuacji porozumień, zaś zmiana podmiotowa dotyczy tylko organu przejmującego kompetencje, który jest nową stroną obowiązującego porozumienia.
Stanowiska tego nie podważa również /a wręcz je wzmacnia/ art. 103 powoływanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, gdyż odnosi się on /modyfikuje/ do kompetencji w zakresie zarządu dróg wynikających z ustaw, nie zaś z porozumień. A zatem art. 103 ust. 5 powołanej ustawy, stanowiący że następca prawny dotychczasowego zarządu drogi publicznej wstępuje w jego prawa i obowiązki, w szczególności wynikające z zawartych umów i porozumień oraz decyzji administracyjnych, należy rozumieć w ten sposób, iż ów nowy zarządca /określony przepisami ustawy/ wstępuje w miejsce dotychczasowego podmiotu, który powierzył wykonywanie swoich ustawowych kompetencji.
Przepis ten sam przez się nie zmienia natomiast właściwości organu uprawnionego z mocy porozumienia. Gdyby bowiem przyjąć możliwość, iż po obu stronach zawartego porozumienia powinien znaleźć się właściwy zarządca drogi publicznej, to omawiane porozumienia nie miałyby sensu, ponieważ podstawą kompetencji w omawianym zakresie byłoby porozumienie jednego i tego samego podmiotu, którego kompetencje wynikałyby z aktu generalnego.
W tej sytuacji należy stwierdzić, że Zarząd Dróg Miejskich w W., po dniu 1 stycznia 1999 r. zachował wynikające z porozumienia z dnia 4 czerwca 1993 r. zawartego pomiędzy Wojewodą W. a Związkiem Dzielnic-Gmin Warszawy /Dz.Urz. Woj. W. 1993 nr 12 poz. 128/ kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach należących, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./, do właściwości zarządców dróg.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy o NSA podjął uchwałę jak w sentencji.