Uzasadnienie
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rz. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 22 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856 ze zm./ z pytaniem prawnym przytoczonym w sentencji uchwały.
Przedstawione pytanie prawne wyłoniło się na tle następującego stanu faktycznego:
Stanisław Ch. wystąpił z wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wskazał, że lokal spółdzielczy o powierzchni 67,27 m2 użytkuje wspólnie z pięcioosobową rodziną. W deklaracji o dochodach podał uzyskany dochód w rodzinie oraz że syn Grzegorz Ch. jest studentem II roku studiów dziennych Akademii Medycznej we W. Kierownik Referatu Dodatków Mieszkaniowych w Wydziale Gospodarki Komunalnej i Inwestycji z upoważnienia Prezydenta Miasta Rz. decyzją z dnia 31 grudnia 2001 r. (...) odmówił przyznania żądanego dodatku mieszkaniowego. Powołując się na przepisy art. 39 ust. 1, art. 41, art. 42 ust. 1 i 4, art. 43 ust. 1 i 2 oraz art. 44 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. 1998 nr 120 poz. 787 ze zm./ wskazał na fakt przekroczenia ustawowego limitu dochodu na jedną osobę w gospodarstwie domowym wnioskodawcy, co wynikło z przyjęcia, iż studiujący syn, zamieszkujący w ciągu roku akademickiego w domu studenta nie został zaliczony do członków gospodarstwa domowego wnioskodawcy.
W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawca zakwestionował stanowisko organu orzekającego. Podniósł, że koszty utrzymania syna są ponoszone z budżetu rodziny, a ponadto otrzymywał dodatek mieszkaniowy w poprzednim okresie, przy uwzględnieniu syna jako członka gospodarstwa domowego.
Rozpatrując odwołanie S. Ch. skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rz., powziął wątpliwość prawną i wystąpił do pełnego składu Kolegium z wnioskiem o skierowanie pytania prawnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wątpliwości Kolegium dotyczą pojęcia gospodarstwa domowego zdefiniowanego w art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 71 poz. 734/ obowiązującej od dnia 1 stycznia 2002 r., którą to ustawę zobowiązany jest stosować organ odwoławczy. Kolegium potraktowało zawartą w przytoczonym przepisie definicję jako ustaloną na potrzeby rozpoznawania wniosków o przyznanie dodatków mieszkaniowych. Wskazując na użycie w tej definicji określenia "osoby wspólnie stale zamieszkujące i gospodarujące", zaakcentowano określenie "stale". Posługując się wykładnią językową wyprowadzono wniosek, że osoba studiująca poza miejscem swego zamieszkania nie tworzy z wnioskodawcą ubiegającym się o przyznanie dodatku mieszkaniowego wspólnego gospodarstwa domowego, zaspokajając swoje potrzeby mieszkaniowe w miejscu pobierania nauki.
Takie rozumienie przepisu, zdaniem Kolegium, może nie być trafne, ponieważ podjęcie studiów w innej niż miejsce zamieszkania miejscowości nie oznacza utraty uprawnienia do korzystania z mieszkania rodziców zarówno w trakcie trwania nauki, jak i w okresie wakacji. Podjęcie nauki poza miejscem zamieszkania związane jest zwykle z większymi wydatkami na studiującego członka rodziny. Zatem zasada słuszności nakazywałaby traktować go jako wspólnie zamieszkującego i gospodarującego z rodziną, z uwzględnieniem dochodów studiującego w deklaracji o dochodach.
Niezaliczenie osób studiujących poza miejscem zamieszkania do wspólnego gospodarstwa domowego, zdaniem Kolegium, może prowadzić do zawyżania w tych gospodarstwach dochodu liczonego na jednego członka rodziny oraz przekroczenia powierzchni normatywnej lokalu.
Kolegium wskazało na niejednolite orzecznictwo w przedmiotowej kwestii na gruncie obowiązującej do dnia 31 grudnia 2001 r. ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Zmiana stanu prawnego, w szczególności dodanie w aktualnie obowiązującej ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych kwalifikatora w postaci "stałego wspólnego gospodarowania" obok poprzednio wymaganego "wspólnego stałego zamieszkiwania", zdaniem Kolegium, pogłębiło jeszcze bardziej istniejące wątpliwości prawne. Rozszerzenie elementów definicji gospodarstwa domowego, jak wskazano, może przemawiać za przyjęciem wąskiego rozumienia kręgu osób będących członkami gospodarstwa domowego dla potrzeb przyznawania dodatków mieszkaniowych. Jednakże Kolegium nie odrzucało odmiennej oceny. Waga problemu mogącego powtórzyć się w wielu sprawach, jak i aspekty społeczne, a także kwestia przestrzegania konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa - legły u podstaw wystąpienia z pytaniem prawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Oceniając przedstawione pytanie prawne z punktu widzenia wymagań formalnych określonych w art. 22 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856 ze zm./ należy stwierdzić, że spełnia ono wymagania określone w tym przepisie.
Na wstępie trzeba wskazać, że organ pierwszej instancji orzekał na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. 1998 nr 120 poz. 787 ze zm./. Od dnia 1 stycznia 2002 r. zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości, finansowania i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwość organów w tych sprawach reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 71 poz. 734/, zwana dalej ustawą. Ponieważ stosownie do art. 19 tej ustawy sprawy wszczęte i niezakończone przed dniem jej wejścia w życie prowadzi się na podstawie jej przepisów - organ odwoławczy stosuje przepisy nowej ustawy. Stąd rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszą się do art. 4 tej ustawy.
Istota problemu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy można zaliczyć do członków wspólnego gospodarstwa domowego, w rozumieniu art. 4 ustawy, osoby czasowo przebywające poza miejscem stałego zamieszkania z powodu kontynuowania nauki w innej miejscowości. Zgodnie z treścią art. 4 ustawy przez gospodarstwo domowe rozumie się lokatora samodzielnie zajmującego lokal lub lokatora, jego małżonka i inne osoby wspólnie z nim zamieszkujące i gospodarujące, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tego lokatora. Zgodzić się trzeba z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, że powyższa definicja całościowo i w pełni określa pojęcie gospodarstwa domowego na potrzeby rozstrzygania wniosków osób ubiegających się o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie wydatków za użytkowany lokal mieszkalny. Zatem nie zachodzi potrzeba korzystania z definicji gospodarstwa domowego zawartych w innych aktach prawnych.
Punkt wyjścia do wyjaśnienia treści art. 4 ustawy stanowi istota i cel samego dodatku mieszkaniowego. Jakkolwiek zarówno obecnie obowiązująca ustawa, jak i ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych nie definiują instytucji dodatku mieszkaniowego, to należy przyjąć, iż prawny jego charakter można najogólniej określić jako szczególne świadczenie pieniężne wypłacane przez gminę na rzecz wskazanych w ustawie osób o niskich dochodach, znajdujących się w trudnej sytuacji, którym przysługuje tytuł prawny do lokalu, w celu umożliwienia im zapłaty czynszu oraz pokrycia innych obciążających je wydatków na zajmowany lokal /tak uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 20 maja 1996 r., OPK 12/96 - ONSA 1997 Nr 1 poz. 10; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1996 r., SA/Wr 3118/95 - nie publ.; A. Mączyński, A Proksa "Nowe prawo lokalowe z komentarzem", Wyd. Centrum Prawnicze, Kraków 1994, str. 61; A. Gola, J. Suchocki "Ustawa o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych - komentarz", Wyd. Prawnicze, Warszawa 1996, str. 88/. Głównym celem instytucji dodatku mieszkaniowego jest zrekompensowanie osobom uzyskującym niskie dochody, które nie są w stanie ponieść pełnych kosztów utrzymania mieszkania, skutków większego obciążenia ich budżetów domowych, wynikających ze zwiększonych wydatków na mieszkanie i podwyżki czynszów regulowanych. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 lutego 1997 r., P 4/96 /OTK 1997 nr 1 poz. 3/. Stanowisko to znalazło odzwierciedlenie także w orzecznictwie sądowym /wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2002 r., SA/Rz 898/00 - nie publ./.
Taka też funkcja dodatku mieszkaniowego, z założeniem rozszerzenia kręgu gospodarstw domowych uprawnionych do dodatku mieszkaniowego o gospodarstwa, które nie otrzymywały dodatków mieszkaniowych ze względu na osiągane dochody nieznacznie przekraczające progi dochodowe, wynika z uzasadnienia projektu obecnie obowiązującej ustawy. Świadczy to o dostrzeganiu przez ustawodawcę potrzeby udzielania tej szczególnej pomocy finansowej gospodarstwom domowym, które jej potrzebują ze względu na trudną sytuację materialną.
Podstawowym kryterium, od którego ustawa uzależnia przyznanie dodatku jest poziom dochodu przypadającego na jedną osobę w gospodarstwie domowym, liczonego według zasad przyjętych w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy. Drugą przesłankę stanowi kryterium powierzchni użytkowej lokalu w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego /art. 5 ust. 1-4/. A zatem dla rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego liczba osób pozostających we wspólnym z wnioskodawcą gospodarstwie domowym stanowi zagadnienie kluczowe, co wymaga prawidłowych ustaleń, zgodnie z art. 4 ustawy. Przy tak oczywistej zależności analizowanych przepisów należy opowiedzieć się za potrzebą zastosowania różnych metod wykładni. Zaprezentowana przez Kolegium oraz część orzecznictwa sądowego tylko wykładnia literalna nie jest wystarczająca.
Nie ulega wątpliwości, że studiujący poza miejscem zamieszkania członek gospodarstwa domowego czasowo zaspokajający część swoich potrzeb w miejscu nauki, zachowuje prawo do zamieszkiwania wspólnie z rodziną, i najczęściej, nie traci faktycznego kontaktu z domem rodzinnym. Zasady doświadczenia życiowego wskazują, że osoba taka /student/ przebywa okresowo także w domu rodzinnym. Tam w dalszym ciągu mieści się najczęściej jego stałe centrum życiowe. Studiujący poza miejscem zamieszkania członek rodziny zamieszkujący w domu studenta, z reguły nie tworzy własnego, odrębnego gospodarstwa domowego.
W przypadku studiującego dziecka należy mieć na uwadze także wzajemne obowiązki pomiędzy rodzicami i dziećmi wynikające z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a w szczególności zakres obowiązku alimentacyjnego. Obowiązek alimentacyjny obejmuje dostarczanie uprawnionemu środków utrzymania, do których zalicza się także zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionego /art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego/. Zaspokojenie zaś potrzeb mieszkaniowych dziecka uczącego się poza domem rodzinnym, co do zasady, może polegać zarówno na korzystaniu przez dziecko z mieszkania rodziców, jak i równoczesnym korzystaniu z odpowiedniego mieszkania w miejscowości, w której jest szkoła /dom studenta, stancja, itp./. Również wydatki ponoszone w takim przypadku przez rodzinę są objęte wspólnym budżetem rodziny. Tak więc zarówno ze względów faktycznych, jak i prawnych, to że dziecko uczy się w innej miejscowości i korzysta tam z mieszkania, nie musi oznaczać, że dziecko to nie jest osobą wspólnie stale zamieszkującą i gospodarującą z rodzicami, w rozumieniu art. 4 ustawy.
Za zasadnością przyjęcia takiej wykładni art. 4 ustawy przemawiają także konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej i równości praw obywateli, wyrażone w art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Na obowiązek przestrzegania tych zasad wskazywał wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny, w tym także w odniesieniu do przepisów obowiązującej do dnia 31 grudnia 2001 r. ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, w powołanym wyroku z dnia 4 lutego 1997 r., P 4/96. Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego wielokrotnie powoływano znaczenie konstytucyjnych zasad sprawiedliwości społecznej oraz równości obywateli wobec prawa /uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 lutego 2000 r., OPS 6/99 - ONSA 2000 Nr 3 poz. 89; wyrok NSA z dnia 18 maja 2000 r., I SA/Kr 392/00, nie publikowany; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 lipca 2000 r., III RN 208/99 - OSNAPU 2001 nr 4 poz. 103/.
Nie można nie zauważyć, że przyjęcie przeciwnego poglądu, co do rozumienia art. 4 ustawy, prowadziłoby do takiego stanu, w którym w korzystniejszej sytuacji byłyby rodziny, w których dziecko pobiera naukę w miejscu zamieszkania, niż rodziny z uczącym się dzieckiem w innej miejscowości i tam okresowo przebywającym, co przecież wiąże się faktycznie ze zwiększonymi kosztami utrzymania rodziny. W przypadku rodzin o tej samej liczbie osób, takich samych dochodach i takiej samej powierzchni mieszkania, dodatek mieszkaniowy mógłby być przyznany jednej rodzinie, gdy dziecko uczy się w miejscu zamieszkania, natomiast pozbawiona byłaby tego dodatku rodzina, której dziecko uczy się w innej miejscowości i tam korzysta okresowo z zakwaterowania. Pozostawałoby to w sprzeczności ze wskazanymi konstytucyjnymi zasadami równości i sprawiedliwości społecznej, które należy rozumieć w ten sposób, że osoby znajdujące się w takiej samej lub podobnej sytuacji należy traktować tak samo.
Za poglądem, że przejściowy pobyt studenta poza miejscem stałego zamieszkania związany z pobieraniem nauki nie wyłącza go z grona członków wspólnego z wnioskodawcą gospodarstwa domowego wypowiedziano się także w doktrynie, na tle poprzednio obowiązującej ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /vide W. Chróścielewski, J. Tarno "Elementy administracyjnoprawnej najmu lokali mieszkalnych oraz dodatki mieszkaniowe" - Samorząd Terytorialny 1995 nr 9 str. 62-73/. To stanowisko doktryny zachowuje aktualność, zważywszy, że zmiana stanu prawnego nie wiąże się z wprowadzeniem nowej definicji gospodarstwa domowego, a jedynie nastąpiło doprecyzowanie przesłanek tej instytucji. Nowa ustawa do określenia "osoby stale razem zamieszkujące" dodała "osoby wspólnie gospodarujące". Należy przyjąć, że w poprzednim stanie prawnym także chodziło nie tylko o wspólne zamieszkiwanie, ale i wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego, tak jak zostało to wyraźnie doprecyzowane w obowiązującej ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Nie powinno zaś ulegać wątpliwości, że podjęcie przez dziecko nauki w innej miejscowości i korzystanie z akademika nie musi oznaczać, że dziecko przestaje być członkiem wspólnego gospodarstwa domowego wraz z rodzicami.
Mając na względzie przytoczone argumenty należało dojść do wniosku, że osoba studiująca i przebywająca poza miejscem stałego zamieszkania może być zaliczona do osób stale zamieszkujących i gospodarujących wspólnie z wnioskodawcą ubiegającym się o przyznanie dodatku mieszkaniowego w rozumieniu art. 4 ustawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę jak w sentencji.