Uzasadnienie
Nieruchomość położona w P. przy ul. N. nr 57, o powierzchni 796 m2, oznaczona geodezyjnie w obrębie P. jako działka nr 29, jest zapisana w księdze wieczystej Kw nr 105649 jako własność Miasta P. na podstawie decyzji Wojewody (...) z dnia 9 grudnia 1992 r. (...). Na gruncie tym umową z dnia 5 listopada 1918 r. ustanowiono dziedziczne prawo zabudowy, które w pierwszym wpisie przysługiwało Fridzie S., a od 1993 r., po wielokrotnych aktach dziedziczenia, przysługuje Stefanowi Szczęsnemu L. do 1/3 części, Włodzimierzowi Andrzejowi L. do 1/3 części oraz Gizeli i Tadeuszowi małżonkom P. na prawach wspólności ustawowej do 1/3 części. Na gruncie wybudowany jest budynek mieszkalny stanowiący odrębny od gruntu przedmiot własności. Dla wydzielonych trzech lokali w budynku /nr 2, 3, 4/ prowadzone są trzy oddzielne księgi wieczyste, a także księga wieczysta dla części wspólnych budynku, nie wydzielonych dla odrębnych lokali.
Współwłaściciele budynku wystąpili w dniu 8 lutego 1992 r. z wnioskiem o dokonanie w drodze decyzji administracyjnej zmiany prawa zabudowy uwidocznionego w księdze wieczystej na użytkowanie wieczyste, podnosząc, że prawo zabudowy nie zostało przekształcone w użytkowanie wieczyste, chociaż zmiana taka powinna nastąpić stosownie do przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. 1969 nr 22 poz. 159 ze zm./ i przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 26 stycznia 1962 r. w sprawie zmiany niektórych praw do gruntu na prawo wieczystego użytkowania lub użytkowania /Dz.U. nr 15 poz. 67/. Wnioskodawcy uznali, iż wobec utraty mocy prawnej przez te przepisy uregulowanie ich prawa powinno nastąpić na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, z zastrzeżeniem, że oddanie gruntu w wieczyste użytkowanie powinno być wolne od pierwszej opłaty, ponieważ obywatele nie mogą ponosić negatywnych skutków bezczynności administracji państwowej.
Zarząd Miasta P. decyzją z dnia 31 sierpnia 1993 r. orzekł o przekazaniu działki nr 29 w P. przy ul. N. nr 57 w użytkowanie wieczyste osobom wpisanym do księgi wieczystej jako mającym prawo zabudowy, stosując art. 80 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.; jednocześnie nie znalazł podstaw do zwolnienia wnioskodawców od obowiązku uiszczenia pierwszej opłaty. Wskutek odwołania złożonego przez wszystkich uprawnionych wnioskodawców Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa (...) decyzją z dnia 31 marca 1994 r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji po stwierdzeniu, iż decyzja ta została podpisana tylko przez jednego członka Zarządu Miasta.
W trakcie postępowania odwoławczego pełnomocnik uprawnionych utrzymywał, iż podstawą rozstrzygnięcia powinien być art. 40 cytowanej ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. i par. 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 26 stycznia 1962 r. w związku z art. XL przepisów wprowadzających kodeks cywilny, a także art. 7 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wobec takiego stanowiska pełnomocnika wnioskodawców organ I instancji, rozpoznając ponownie sprawę, decyzją z dnia 11 października 1995 r. umorzył postępowanie wszczęte w trybie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., uznawszy, iż umorzenie jest zasadne, skoro strony zgłosiły zmianę podstawy prawnej wniosku. Jednocześnie tegoż 11 października 1995 r. Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego w P. wystosował do wnioskodawców pismo, w którym wyraził stanowisko, iż przekształcenie prawa zabudowy w użytkowanie wieczyste na zmodyfikowanej podstawie prawnej nie jest możliwe.
Pełnomocnik stron, powołując się na art. 111 Kpa, w dniu 20 października 1995 r. wniósł o uzupełnienie decyzji o umorzeniu postępowania z dnia 11 października 1995 r. o treść pisma Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego z dnia 11 października 1995 r.
Zarząd Miasta P. decyzją z dnia 29 listopada 1995 r. odmówił uzupełnienia decyzji o umorzeniu postępowania z dnia 11 października 1995 r., zajmując stanowisko, iż powołane akty prawne, to jest ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. i rozporządzenie z dnia 26 stycznia 1962 r., zostały uchylone i nie mogą być podstawą rozstrzygnięcia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...), po rozpoznaniu odwołania stron od decyzji Zarządu Miasta o umorzeniu postępowania, decyzją z dnia 21 lutego 1996 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyraziło pogląd, iż organ był obowiązany załatwić merytorycznie sprawę niezależnie od tego, jakie podstawy prawne wniosku podają strony, a decyzja organu I instancji stanowi próbę uchylenia się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia.
Przekazana do ponownego rozpoznania sprawa nie została rozpoznana w okresie 2 miesięcy i Tadeusz P. w dniu 22 kwietnia 1996 r. złożył zażalenie na bezczynność organu. Zażalenie to zostało rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które postanowieniem z dnia 21 maja 1996 r. zobowiązało Zarząd Miasta P. do wydania decyzji do dnia 30 czerwca 1996 r. Zarząd Miasta P. decyzją z dnia 30 maja 1996 r. ponownie umorzył postępowanie w sprawie uregulowania stanu prawnego nieruchomości w trybie przepisu art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Organ I instancji podtrzymał wyrażone już stanowisko, iż uregulowanie sytuacji prawnej nieruchomości nie może być prowadzone w różnych trybach, to jest według trybu określonego w art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. i według trybu przewidzianego w art. 40 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Skoro strony oparły ostatecznie swój wniosek na przepisach tej ostatniej ustawy, to postępowanie prowadzone w trybie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. musi podlegać umorzeniu. Natomiast brak jest podstaw do załatwienia sprawy według art. 40 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., gdyż przepisy te zostały uchylone, co także prowadzi do umorzenia postępowania. Organ I instancji wyraził przy tym pogląd, iż na gruncie prawa administracyjnego materialnego nie ma obecnie możliwości przekształcenia prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego, gdyż taka możliwość występowała jedynie w czasie obowiązywania ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości takiej możliwości nie przewiduje, dlatego też wnioskowane przekształcenie praw nie jest możliwe. Prawo zabudowy, tam gdzie zostało ustanowione, dalej obowiązuje z mocy przepisów wprowadzających kodeks cywilny /art. XXXVII i XL/ i może być regulowane tylko przepisami prawa cywilnego, co wynika z art. 7 cytowanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.
Pełnomocnik osób mających prawo zabudowy złożył odwołanie od decyzji Zarządu Miasta z dnia 30 maja 1996 r., domagając się wydania decyzji merytorycznej w przedmiocie złożonego wniosku, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...), rozpatrując odwołanie na posiedzeniu w dniu 9 lipca 1996 r., stwierdziło, że nie jest w stanie wydać jakiegokolwiek rozstrzygnięcia bez uzyskania odpowiedzi na postawione pytania prawne, w związku z czym podjęło uchwałę nr 1/96 pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia 12 lipca 1996 r., formułującą pytania prawne przytoczone w sentencji uchwały.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Prawo zabudowy jako prawo rzeczowe w rozumieniu prawa cywilnego zostało wprowadzone na tereny polskie byłego zaboru pruskiego przez niemiecki kodeks cywilny /BGB - par. 1012-1017/ i byłego zaboru austriackiego przez specjalną ustawę z 1912 r. Po II wojnie światowej prawo zabudowy zostało ustanowione jako instytucja prawa cywilnego dekretem z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy /Dz.U. nr 50 poz. 280/ i mogło być wykorzystywane między innymi w ramach działania dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/.
Cywilnoprawny charakter prawa zabudowy nigdy nie był kwestionowany. W związku z wprowadzeniem przez dekret z dnia 10 grudnia 1952 r. o odstępowaniu przez państwo nieruchomego mienia nierolniczego na cele mieszkaniowe oraz na cele budownictwa indywidualnych domów jednorodzinnych /Dz.U. nr 49 poz. 326/ cywilnoprawnej instytucji wieczystego użytkowania zamiast takich praw rzeczowych, jak wieczysta dzierżawa i prawo zabudowy, ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 32 poz. 159/ przyjęła w art. 41, że istniejące w dniu wejścia w życie ustawy prawa własności czasowej, prawa zabudowy i prawa wieloletniej dzierżawy stają się prawem użytkowania wieczystego w przypadkach i na warunkach określonych w rozporządzeniu. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 26 stycznia 1962 r. w sprawie zmiany niektórych praw do gruntu na prawo wieczystego użytkowania lub użytkowania /Dz.U. nr 15 poz. 67/ określiło warunki i przypadki zmiany prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego. Rozporządzenie ustaliło dwa tryby zmiany prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego: zmianę tych praw z mocy prawa stosownie do przepisu par. 2 w stosunku do prawa zabudowy ustanowionego na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy /Dz.U. nr 50 poz. 280/ i dekretu z dnia 26 października 1945 r. o tzw. gruntach warszawskich oraz zmianę na podstawie decyzji organu gospodarki mieszkaniowej /par. 8 rozporządzenia/, co dotyczyło prawa zabudowy ustanowionego przed dniem 26 października 1945 r., czyli w sytuacji jak w niniejszej sprawie. Według cytowanego par. 8 rozporządzenia wydanie decyzji w sprawie zmiany prawa powinno nastąpić z urzędu, ale po ustaleniu, że zmiana ta nie narusza planu zagospodarowania przestrzennego. Konieczne zatem było w każdym wypadku badanie, czy dokonanie zmiany prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego nie koliduje z planem zagospodarowania przestrzennego, a następnie - po dokonaniu odpowiednich ustaleń faktycznych - wydanie decyzji merytorycznej, która (...) miała charakter konstytutywny. Brak takiej decyzji oznaczał niedokonanie zmiany praw.
Jest niesporne w sprawie, że w czasie obowiązywania ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami, to jest do dnia 1 sierpnia 1985 r., upoważniony organ administracji nie wydał decyzji w przedmiocie zmiany prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego, w związku z czym prawo zabudowy obowiązuje w zakresie wpisanym do księgi wieczystej nieruchomości i mają do niego zastosowanie zasady określone w art. XXXVII i XL ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Przepisy wprowadzające kodeks cywilny /Dz.U. nr 16 poz. 94/, a zakres jego treści i możliwości przekształcenia odpowiadają prawu, które miało do niego zastosowanie przed wejściem w życie kodeksu cywilnego, czyli przepisy, na podstawie których zostało ustanowione. Wypada w tym miejscu powołać się na zasadę prawną., według której prawa cywilne, w tym w szczególności prawa rzeczowe, podlegają reglamentacji za pomocą przepisów prawa cywilnego w pełnym zakresie, a więc od powstania tych praw, przez ich przekształcenia po likwidację, a przepisy innych działów prawa /np. prawa administracyjnego/ mają do nich zastosowanie tylko o tyle, o ile wynika to w sposób bezpośredni z konkretnych ustaw.
Tak np. powstanie, a następnie zmiana prawa zabudowy wynikały z cytowanych dekretów z dnia 26 października 1945 r., a następnie z powołanej ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., i podlegały działaniu tych administracyjnoprawnych uregulowań tylko stosownie do treści powołanych aktów prawnych. W zakresie dalszych uregulowań do prawa zabudowy mają zastosowanie przepisy prawa cywilnego na zasadach określonych w art. XXXVII i XL przepisów wprowadzających kodeks cywilny, skoro nie mogą już być wykorzystane normy administracyjnoprawne, albowiem utraciły moc prawną.
Przedmiot unormowania, który obejmowała uchylona ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. 1969 nr 22 poz. 159 ze zm./, obejmuje od 1 sierpnia 1985 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/. Obowiązująca ustawa jednak, uchylając ustawę poprzednią, nie przejęła unormowań dotyczących zmiany prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego, w świetle zatem unormowań aktualnych brak jest podstaw merytorycznych do dokonania zmiany tych praw w trybie postępowania administracyjnego. Wyłania się wszakże problem, czy wobec tego, że organy administracji w czasie obowiązywania ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. i rozporządzenia z dnia 26 stycznia 1962 r. miały obowiązek wydania z urzędu decyzji w przedmiocie zmiany praw, obowiązek taki istnieje w dalszym ciągu, mimo uchylenia przepisów, które ten obowiązek ustanawiały. Należy zauważyć, iż jest to problem procesowy. W tym zakresie trzeba przywołać nie kwestionowaną w doktrynie i praktyce zasadę, według której normy procesowe, jako prawnie ustanowione reguły stosowania prawa materialnego przez określone organy, obowiązują do czasu ich uchylenia, chyba że z mocy wyraźnego przepisu nakazano je dalej stosować w ściśle określonych sytuacjach. Prawo dostarcza wielu przykładów takich regulacji specjalnych w zakresie procesowym, w związku z czym jest podstawa do przyjęcia tezy, iż brak przepisów upoważniających do stosowania uchylonych norm procesowych jest równoznaczny z definitywnym ich uchyleniem. W omawianym wypadku takich specjalnych upoważnień nie wydano, należy zatem uznać, że nie występuje obowiązek ani możliwość wydania przez organy administracji decyzji o zmianie prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego. Zresztą nawet gdyby teoretycznie przyjąć tezę odwrotną, wobec odpadnięcia podstawy materialnoprawnej w postaci przepisu upoważniającego do zmiany praw postępowanie byłoby bezprzedmiotowe, albowiem nie można wydać decyzji w zakresie przedmiotu aktualnie nie uregulowanego przepisami prawa materialnego.
W uzasadnieniu uchwały w zakresie dotyczącym pytania pierwszego została wysunięta sugestia, jakoby problem ten mógł być rozwiązywany na tle uchwały pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z dnia 21 maja 1986 r. /III AZP 4/85/, opublikowanej w OSNCP 1987, nr 4 poz.
- Otóż uchwała ta, mimo że dotyczy pewnych kwestii intertemporalnych, nie może mieć odniesienia do niniejszej sprawy. Z tezy i uzasadnienia uchwały wynika, iż w sytuacji, gdy określony stan faktyczno-prawny powstał pod rządami ustawy pierwszej, to w wypadku zmiany ustawy i innego uregulowania tej samej kwestii do tego stanu ma zastosowanie ustawa pierwsza, mimo że uchylona, nie zaś ustawa następna, normująca tę samą kwestię, albowiem obowiązki i uprawnienia podmiotów zostały już ukształtowane przez ustawę pierwszą. Chodziło tam o określone opłaty, które obowiązywały osoby fizyczne i które powinny być ustalone wedle ustawy obowiązującej w chwili powstania obowiązku uiszczenia tych opłat, nie zaś wedle ustawy, która weszła w życie po powstaniu tego obowiązku. Nie jest to zatem teza, która odnosiłaby się do kwestii prawnej objętej pytaniami.
Wydaje się natomiast możliwe dokonanie takiego przekształcenia w drodze czynności cywilnoprawnych - ze względu na treść art. XL przepisów wprowadzających kodeks cywilny, z którego bezpośrednio wynika, iż zmiana istniejących praw cywilnych następuje na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie kodeksu cywilnego. Taka czynność cywilnoprawna mogłaby być dokonana pomiędzy właścicielami nieruchomości a osobami mającymi prawo zabudowy na nieruchomości. Potwierdza to także treść art. 7 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Poza zakresem pytań wypada zauważyć, iż według akt sprawy wnioskodawcy spełniają warunki ustalone w art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./. Ustanowienie wieczystego użytkowania na podanej podstawie jednak nie byłoby przekształceniem prawa zabudowy w prawo wieczystego użytkowania, ale niezależnym ustanowieniem użytkowania wieczystego z wykorzystaniem aktualnego uregulowania prawnego. Taka możliwość nie wpływa na treść odpowiedzi na postawione pytania prawne.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/, wyraził pogląd sprecyzowany w podjętej uchwale. Czyni to bezprzedmiotowym pytanie trzecie, co prowadziło do odmowy udzielenia odpowiedzi w tym zakresie.