Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. wystąpiło na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856/ o udzielenie odpowiedzi na pytania prawne przytoczone w sentencji uchwały.
Pytania prawne przedstawione zostały w sprawie, w której stan faktyczny i prawny jest następujący:
Podaniem wniesionym w dniu 22 października 1999 r. Daniel L., Zofia K., Krzysztof K. oraz Waldemar K. wystąpili o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W.-Ś. z dnia 30 maja 1977 r. o sprzedaży lokalu nr 8 w budynku nr 8 przy ul. W. w W., wnosząc o stwierdzenie, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. W podaniu powołano się na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 31 sierpnia 1998 r., którą stwierdzono, że decyzja odmawiająca dotychczasowym właścicielom nieruchomości położonej przy ul. W. nr 8 w W., przyznania prawa własności czasowej do tej nieruchomości /orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m.st. W. z dnia 24 lutego 1956 r./, w części dotyczącej sprzedanych lokali w tym budynku /enumeratywnie wymienionych/, w tym lokalu nr 8 oraz udziałów we współwłasności w części wspólnej budynku i jego urządzeniach i prawie użytkowania wieczystego gruntu, została wydana z naruszeniem prawa, natomiast w pozostałej części stwierdzono nieważność tej decyzji.
Powołując się na uchwałę składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r., OPK 4-7/98 /ONSA 1999 Nr 1 poz. 13/ zaprezentowano w podaniu stanowisko, że wymieniona decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rozciąga swoje skutki ex tunc, a zatem Skarb Państwa, jak też Gmina nie nabyły prawa do dysponowania lokalem, którego dotyczy decyzja o sprzedaży tego lokalu. Z uwagi na przeniesienie własności tego lokalu wraz z oddaniem ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste w drodze czynności cywilnoprawnej wniesiono o stwierdzenie, że decyzja z dnia 30 maja 1977 r. o sprzedaży lokalu nr 8 została wydana z naruszeniem prawa.
Decyzją z dnia 27 października 1999 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W.-Ś. z dnia 30 maja 1977 r. Decyzja ta, po rozpoznaniu wniosku złożonego w trybie art. 127 par. 3 Kpa, została utrzymana w mocy decyzją tego organu z dnia 8 lutego 2000 r. W uzasadnieniach tych decyzji podniesiono, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 31 sierpnia 1998 r. stwierdziła, że decyzja o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. W. 8, w zakresie obejmującym lokal nr 8 została wydana z naruszeniem prawa. Skutkiem takiego rozstrzygnięcia jest to, że pozostaje w mocy w tym zakresie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej do tej części nieruchomości, a w konsekwencji tego byli właściciele utracili prawo do części budynku. Utrata prawa do tej części gruntu i budynku powoduje, że byli właściciele nie są legitymowani do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności późniejszej decyzji o sprzedaży lokalu w tej części.
Po rozpoznaniu skargi na wymienioną decyzję z dnia 8 lutego 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 lipca 2001 r. w sprawie I SA 349/00 uchylił decyzję. Uwzględniając skargę Sąd ocenił, że błędne jest stanowisko prezentowane w uzasadnieniach decyzji dotyczące braku legitymacji po stronie wnoszących podanie o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu, a podana przez organ motywacja w istocie odnosi się do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Równocześnie Sąd podzielił stanowisko prezentowane w skardze, że "art. 160 Kpa jest przepisem materialnoprawnym i że z tego przepisu wynika interes prawny skarżących" w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu.
W toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ strony nie złożyły nowych wniosków, nie nastąpiło też uzupełnienie materiału dowodowego, natomiast wyznaczony skład orzekający Kolegium postanowił zwrócić się do Zgromadzenia Ogólnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o wystąpienie z pytaniami prawnymi przytoczonymi w sentencji uchwały.
W uzasadnieniu wystąpienia z pytaniami prawnymi Kolegium dokonało oceny, że strony już we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zmodyfikowały swoje stanowisko wskazując, że nie chodzi im o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu, lecz o stwierdzenie, że decyzja o sprzedaży lokalu wydana została z naruszeniem prawa, czego uprzednio jako okoliczności mającej wpływ na ocenę dopuszczalności wszczęcia postępowania nie rozważano. Kolegium wyraziło wątpliwość co do skuteczności składania takich żądań z tego względu, że w trybie art. 158 par. 2 Kpa mogą być wydawane decyzje o takiej treści, jednak są one wydawane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji /art. 156 par. 1 Kpa/ i to tylko wówczas, gdy zachodzi jedna z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, a jednocześnie występuje jedna z przesłanek negatywnych wymienionych w art. 156 par. 2 Kpa. W uzasadnieniu pytań Kolegium zwróciło uwagę, że w wielu wnioskach, które wpływają do Kolegium w podobnych sprawach, strony dopatrują się dopuszczalności składania takich żądań w tezie drugiej powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r., OPK 4-7/98, w której przyjęto, że zawarcie umowy przenoszącej własność lokalu ogranicza zakres rozstrzygnięcia sprawy do stwierdzenia, że decyzja o sprzedaży lokalu najemcy została wydana z naruszeniem prawa. W ocenie Kolegium takie odczytywanie tej tezy jest nieprawidłowe z uwagi na to, że podjęcie postępowania wyłącznie o stwierdzenie wydania określonej decyzji z naruszeniem prawa "byłoby swoistym kontraktem pomiędzy organem administracji i osobą zainteresowaną, że nie zapadnie dla tej strony niekorzystne rozstrzygnięcie w zakresie przesłanek wymienionych w art. 156 par. 1 Kpa i w konsekwencji takiego kontraktu zostanie przeprowadzone przedwstępne rozpoznanie możliwości zgłoszenia roszczeń odszkodowawczych." Przedstawiając taką argumentację w odniesieniu do pierwszego z postawionych pytań, Kolegium równocześnie konstatuje, że z treści wyroku NSA, którym uchylono poprzednie decyzje Kolegium można odczytać aprobatę dla wszczynania takich postępowań z tak sformułowanym żądaniem, aczkolwiek Sąd pominął "milczeniem modyfikację" zgłoszonego wniosku przez strony.
W uzasadnieniu do drugiego pytania Kolegium stwierdza, że ocena Sądu wyrażona w rozpoznawanej sprawie w wyroku z dnia 10 lipca 2001 r., co do materialnoprawnego charakteru art. 160 Kpa, z którego wypływa interes prawny strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jest "kłopotliwa", gdyż Sąd działa poza zakresem swojej kompetencji materialnoprawnej. Takie zobowiązanie organu administracji publicznej do wszczęcia postępowania nadzorczego w ocenie Kolegium nie znajduje potwierdzenia w żadnym przepisie prawa. Wnoszący podanie nie mają interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu, a tylko interes faktyczny, bowiem nie mają żadnego tytułu prawnego do przedmiotu tej decyzji, tj. do lokalu mieszkalnego i udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu związanego z tym lokalem. Argumentacja dotycząca tego pytania powołuje się na uchwałę składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2000 r., OPK 10/00 /ONSA 2001 Nr 2 poz. 59/, w której wyrażony został pogląd o niedopuszczalności oceny przez sąd administracyjny przesłanek z art. 160 Kpa, gdyż sąd administracyjny nie może wkraczać w zakres właściwości sądów powszechnych. Podniesiono ponadto, że pogląd o braku uprawnień podmiotowych po stronie poprzednich właścicieli nieruchomości w postępowaniu dotyczącym sprzedaży lokali mieszkalnych znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /został wyrażony m.in. w wyroku w sprawie I SA 2051/99, którym oddalono skargę na podobną decyzję Kolegium wydaną w trybie art. 157 par. 1 Kpa, a w uzasadnieniu tego wyroku wskazano na konieczność oceny legitymacji wszczęcia postępowania nadzorczego według stanu z dnia wydania decyzji o sprzedaży lokalu/.
W uzasadnieniu do trzeciego pytania Kolegium nawiązuje do treści powołanej uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r., OPK 4-7/98 podnosząc, że tezy tej uchwały "wprowadzające istotne uregulowanie postępowań dotyczących spraw opartych o dekret warszawski, zaowocowały jednak także błędnym przeświadczeniem stron i ich pełnomocników, że każde stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej przywraca stan faktyczny taki, jaki istniał w chwili wydawania decyzji, której stwierdzono nieważność". Przeciw takiemu poglądowi przemawia, zdaniem Kolegium, wprost wykładnia gramatyczna tego fragmentu tezy, gdzie użyty został wyraz "może", jednak taka bezwzględna wykładnia zależności różnych postępowań nadzorczych rozpowszechnia się i prowadzi do sformułowań zawartych w uzasadnieniu żądania zgłoszonego w tej sprawie.
Powołując się na tą uchwałę, Kolegium prezentuje pogląd, że instytucja wywoływania skutków ex tunc jest nową instytucją, która może mieć zastosowanie dopiero od 1 września 1980 r. i dlatego w tej sprawie jest istotne, czy można domniemanie to odnosić do czasu, w którym to domniemanie prawne nie obowiązywało, co ma w tej sprawie znaczenie, bowiem decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej do gruntu zapadła w dniu 24 lutego 1956 r. a kwestionowana przez strony decyzja o sprzedaży lokalu została wydana w dniu 30 maja 1977 r. Kolegium podnosi ponadto, że przy przyjęciu, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 31 sierpnia 1998 r. nie wywołuje skutków ex tunc w odniesieniu do pierwszej z wymienionych decyzji, "to nie ma podstaw do uznania jakiejkolwiek zmiany stanu prawnego w sferze stosunków cywilnoprawnych i jedynie przy najszerszej wykładni domniemania ex tunc otwiera się możliwość podjęcia czynności administracyjnych, i to tylko w tym trybie prowadzących do ukształtowania nowych relacji stron i organów".
Kolegium dochodzi do konkluzji, że w stosunku do przedmiotowego lokalu oraz w odniesieniu do związanej z nim ułamkowej części prawa do gruntu, wobec treści decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zaistniały skutki przewidziane w art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/ i dlatego bezpodstawny jest pogląd zawarty w podaniu, że "Skarb Państwa, ani też Gmina nigdy nie nabyły praw - gdyż w dacie wydawania odmownej decyzji dekretowej nie można było mówić o wyodrębnionej części budynku, lecz wyłącznie o całym budynku." Ponadto uzasadnienie do tego pytania prawnego, w nawiązaniu do art. 1 dekretu i art. II par. 2, art. III pkt 3 oraz art. XXXVIII, XLVIII, LXIX ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks cywilny /Dz.U. nr 16 poz. 94 ze zm./, zawiera rozważania odnoszące się do powstania odrębnej własności budynku przy ul. W. 8 w W. i tytułu własności do tego budynku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Z uwagi na treść pytań prawnych przedstawionych w tej sprawie oraz ich uzasadnienia, konieczne jest rozważenie, czy dopuszczalne jest udzielenie na nie odpowiedzi w trybie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z art. 22 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych. Utrwalony jest pogląd, że Naczelny Sąd Administracyjny może udzielić odpowiedzi na pytanie prawne samorządowego kolegium odwoławczego, jeżeli pytanie dotyczy wyjaśnienia treści przepisu prawnego, który ma zastosowanie w sprawie rozpoznawanej przez kolegium, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy rozpoznawanej przez kolegium, przy czym odpowiedź na pytanie prawne nie może zastąpić rozstrzygnięcia w sprawie, którego wydanie należy do kolegium.
Warunkiem dopuszczalności wystąpienia z pytaniem jest więc jego bezpośredni związek ze sprawą, w której zostało postawione, bowiem stosownie do wymienionych przepisów ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym uchwała zawierająca odpowiedź na pytanie jest wiążąca w tej sprawie, determinując jej przyszłe rozstrzygnięcie /por. uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 8 listopada 1999 r., OPK 3/99 - ONSA 2000 Nr 2 poz. 51 oraz z dnia 28 maja 2001 r., OPK 9/01 - ONSA 2001 Nr 4 poz. 158/. Ugruntowane jest też w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, zgodnie z którym wyłączona jest dopuszczalność udzielenia odpowiedzi na pytanie prawne, jeśli w sprawie, w której doszło do postawienia tego pytania rozstrzygał już sąd administracyjny, a przedstawione pytanie obejmuje ocenę prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu /por. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., OPS 4/99 - ONSA 1999 Nr 4 poz. 118 oraz z dnia 26 kwietnia 2000 r., FPS 15/99 - ONSA 2000 Nr 3 poz. 96/.
Oceniając w świetle tych przepisów i zasad dopuszczalność udzielenia odpowiedzi na przedstawione pytania prawne oraz mając na względzie ocenę prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2001 r., I SA 349/00, jaki zapadł w sprawie, w której zostały postawione te pytania należy odmówić udzielenia odpowiedzi.
W podaniu z dnia 21 października 1999 r. zostało zawarte żądanie wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 30 maja 1997 r. wydanej przez Naczelnika Dzielnicy W.-Ś. o sprzedaży lokalu nr 8 w budynku przy ul. W. nr 8 w W., ze sformułowanym w tym podaniu wnioskiem procesowym o wydanie rozstrzygnięcia stwierdzającego wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa. Złożony w trybie art. 127 par. 3 Kpa wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia 27 października 1999 r. akcentuje, że strony domagają się wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego wydanie kwestionowanej decyzji o sprzedaży lokalu z naruszeniem prawa, nie zawiera cofnięcia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie nieważności tej decyzji, ani nie wskazuje, że rozstrzygnięcie, o które wnoszą ma być wydane w innym niż wymieniony trybie postępowania.
Dowolne i nieodpowiadające stanowi faktycznemu sprawy jest w tej sytuacji stanowisko Kolegium prezentowane w uzasadnieniu pytań prawnych, że doszło do modyfikacji żądania stron, a wobec tego, że jego przedmiotem nie jest żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. Przewidziane w art. 158 par. 2 Kpa stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest tylko jednym z możliwych rozstrzygnięć jakie może zapaść w postępowaniu, którego przedmiotem jest nieważność aktu objętego kontrolą w trybie art. 156 Kpa. Wydanie takiego rozstrzygnięcia następuje w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i wszczęcia takiego postępowania domagają się strony w sprawie, w której przedstawiona została uchwała Kolegium. Ten stan faktyczny sprawy z tak sformułowanym żądaniem stron był przedmiotem oceny sądu administracyjnego w postępowaniu zakończonym wyrokiem z dnia 10 lipca 2001 r., I SA 349/00. Wprawdzie w uzasadnieniu tego wyroku sąd administracyjny nie odniósł się wyraźnie do kwestii dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego przy tak określonym żądaniu stron, to należy przyjąć, na co zwraca zresztą uwagę Kolegium, że sąd milcząco zaaprobował dopuszczalność wszczęcia postępowania przy tak sprecyzowanym żądaniu stron, bowiem w przeciwnym razie dałby temu wyraz oddalając skargę, uznając, że zaskarżone decyzje odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu odpowiadają prawu, wobec niedopuszczalności żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wydania decyzji z naruszaniem prawa.
Z tego wynika, że zagadnienie prawne objęte pytaniem pierwszym nie tylko nie dotyczy stanu faktycznego sprawy, bowiem Kolegium mylnie odczytuje treść podania stron, ale nadto kwestia ta została już objęta oceną prawną wyrażoną w wymienionym wyroku z dnia 10 lipca 2001 r., w którym stwierdzono, że żądanie stron jest dopuszczalne. Ocena ta w tej sprawie wiąże zarówno organ administracyjny jak i NSA /art. 30 ustawy o NSA/. Prowadzi to do uznania za niedopuszczalne udzielenie odpowiedzi na to pytanie prawne.
Również z uwagi na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 10 lipca 2001 r. należy uznać za niedopuszczalne udzielenie odpowiedzi na drugie pytanie. NSA w uzasadnieniu tego wyroku, uchylając poprzednio wydane przez Kolegium decyzje, w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wyraził pogląd, że "art. 160 Kpa jest przepisem materialnoprawnym i z tego przepisu wynika interes prawny skarżących", a więc stron domagających się przeprowadzenia postępowania w sprawie, w której postawione zostało to pytanie.
Z mocy art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu Sądu związany jest organ administracji rozpoznający sprawę, jak i Sąd każdorazowo ilekroć sprawa będzie rozpoznawana, chyba że uległby zmianie stan prawny, który legł u podstaw wyrażonej oceny, bądź sam wyrok zostałby uchylony. Zasada wynikająca z tego przepisu ma zastosowanie również w toku udzielania odpowiedzi na pytania prawne. Skład orzekający w sprawie udzielenia odpowiedzi na przedstawione pytanie prawne jest również związany oceną prawną wyrażoną w wyroku w sprawie, której przedstawiono pytanie. Treść oceny prawnej wyrażonej w powołanym wyroku powoduje niedopuszczalność udzielenia odpowiedzi na pytanie drugie.
Przedstawioną w uzasadnieniu uchwały Kolegium argumentację, należy ocenić jako niedopuszczalna polemikę z oceną prawną Sądu wyrażoną w wyroku wydanym sprawie, w której postawiono pytanie prawne. Udzielenie odpowiedzi na to pytanie prawne oznaczałoby w istocie rzeczy ocenianie stanowiska będącego oceną prawną wyrażoną w wymienionym wyroku. W ramach instytucji udzielania odpowiedzi na przedstawione pytania prawne nie jest dopuszczalne weryfikowanie oceny prawnej już wyrażonej w orzeczeniu Sądu w danej sprawie i wobec tego brak jest jakichkolwiek podstaw dla udzielenia odpowiedzi na drugie pytanie.
Trzecie pytanie prawne dla sprawy, w której zostało postawione ma wyłącznie charakter teoretyczny, a uzasadnienie tego pytania w istocie sprowadza się do żądania dokonania na użytek innych spraw rozpoznawanych przez Kolegium, interpretacji powołanej uchwały NSA z dnia 9 listopada 1998 r., OPK 4-7/98 oraz oceny skutków stwierdzenia nieważności decyzji w stosunku do tych aktów, które zostały wydane przed dniem 1 września 1980 r. W odniesieniu do przedmiotu sprawy obejmującego kwestionowaną decyzję z dnia 30 maja 1977 r. o sprzedaży lokalu nie została stwierdzona nieważność decyzji z dnia 24 lutego 1956 r. odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu, a tylko stwierdzono, że w tym zakresie decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Oznacza to, że skutki prawne wynikające z art. 8 dekretu jakie wywołała decyzja odmawiająca ustanowienia własności czasowej do gruntu w tym zakresie nie zostały usunięte, na co zwraca również uwagę Kolegium.
Tak więc postawione pytanie trzecie nie odnosi się do stanu faktycznego zawisłej przed Kolegium sprawy, lecz już w samej swej treści zawiera założenie stanu faktycznego nieprzystającego do okoliczności rozpoznawanej sprawy.
Ugruntowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, w powołanych na wstępie uchwałach, że pytanie prawne nie może być formułowane na podstawie założeń, które nie wynikają ze stanu faktycznego sprawy, lecz musi odnosić się do rzeczywistych a nie hipotetycznych okoliczności składających się na jej stan faktyczny, bowiem udzielona odpowiedź na pytanie prawne winna bezpośrednio dotyczyć wykładni przepisu, który w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy będzie miał zastosowanie. Pytanie prawne jest oderwane od stanu faktycznego sprawy co uzasadnia odmowę udzielenia odpowiedzi na to pytanie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny odmówił udzielenia odpowiedzi na pytania prawne Kolegium.