Uzasadnienie
Zagadnienie prawne przedstawione Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozstrzygnięcia przez pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593/ wyłoniło się na tle następującego stanu faktycznego:
Zofia P. zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy N.S. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr ewid. gruntów 552 w Ł. W związku z brakiem zgody sąsiada - Teresy S. - na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki zainteresowana wniosła o rozstrzygnięcie sprawy przez Burmistrza. Właściwość Burmistrza Miasta i Gminy N.S. do wydawania pozwoleń na budowę wynika z porozumienia zawartego w dniu 2 stycznia 1995 r. z Kierownikiem Urzędu Rejonowego w L. w sprawie powierzenia Miastu i Gminie N.S. do wykonania przez jej organy niektórych zadań i kompetencji z zakresu rejonowej administracji rządowej /brak danych co do daty publikacji porozumienia/.
Burmistrz Miasta i Gminy N.S. postanowieniem z dnia 31 lipca 1996 r. /nr B-7351/107/1/96/ rozstrzygnął o usytuowaniu na działce nr 552 w granicy z działką 553/2 budynku gospodarczego według projektu indywidualnego ze ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, dachem jednospadowym, z odprowadzeniem wód opadowych na działkę inwestora. Jako podstawę materialnoprawną wydanego postanowienia przytoczono "par. 12 ust. 6 Dz.U. 10 z późniejszymi zmianami par. 12 ust. 7 Dz.U. 45 Prawo budowlane". Z całego materiału sprawy wynika, że postanowienie wydano na podstawie par. 12 ust. 7 w związku z ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że budynek gospodarczy usytuowano bezpośrednio przy granicy działki nr 553/2 ze względu na brak możliwości zachowania odległości określonych w rozporządzeniu. Usytuowanie to nie spowoduje istotnego utrudnienia w zagospodarowaniu działki sąsiedniej, a w przyszłości umożliwi dobudowę na tej działce budynku o podobnym przeznaczeniu. W postanowieniu zamieszczono pouczenie o przysługującym stronom zażaleniu. Z możliwości wniesienia zażalenia skorzystała właścicielka działki nr 553/2 Teresa S.; zarzucając, że postanowienie było wydane bez przeprowadzenia oględzin oraz nie uwzględnia interesu stron, wniosła ona o uchylenie zakwestionowanego postanowienia.
Rozpatrując zażalenie, zespół orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) powziął wątpliwość, czy w sytuacji określonej w par. 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organem właściwym do wydania postanowienia, o którym mowa w tym przepisie, jest organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też organem tym jest organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę. W związku z tym skład orzekający postanowieniem z dnia 21 sierpnia 1996 r. nr SKO-00581/118/96 wystąpił do pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) o podjęcie w trybie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych uchwały dotyczącej skierowania pytania prawnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) podzielił wątpliwości zespołu orzekającego, uwzględnił wniosek i w dniu 12 września 1996 r. podjął jednogłośnie uchwałę nr 2/96 o zwróceniu się do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie o udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne przytoczone w sentencji niniejszej uchwały. W uzasadnieniu uchwały pełny skład Kolegium omówił przesłanki leżące u podstaw wątpliwości co do kwestii objętej pytaniem prawnym. Samo rozporządzenie jest aktem wykonawczym do ustawy - Prawo budowlane i nie zawiera wyjaśnienia, co należy rozumieć przez określenie "właściwy organ". Pojęcie to definiuje art. 3 pkt 17 prawa budowlanego, ale czyni to tylko na użytek ustawy. W tej sytuacji można wysunąć argumenty, które przemawiają za przyjęciem każdego z rozwiązań przytoczonych alternatywnie w pytaniu prawnym.
Ze względu na fakt, że postanowienie rozstrzygające o dopuszczalności usytuowania budynku jest wydawane na etapie pozwolenia na budowę, można wnioskować, iż tym właściwym organem jest organ wydający pozwolenie na budowę. Przemawiać za tym mogłaby również wykładnia historyczna, albowiem par. 13 ust. 1 poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62/ wyraźnie stanowił, iż na terenach zabudowy zagrodowej w indywidualnych gospodarstwach rolnych zgodę na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki wyraża terenowy organ administracji państwowej właściwy w sprawach pozwolenia na budowę. Powyższa wykładnia jednak może być obecnie - zdaniem Kolegium - wątpliwa ze względu na reaktywowanie instytucji samorządu terytorialnego oraz przyznanie gminie kompetencji w sprawach zagospodarowania przestrzennego i prawa budowlanego. W samym rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych przewiduje się wyraźnie także działanie organów właściwych w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Świadczy o tym przepis par. 36 ust. 4 i 6 tego rozporządzenia. Sformułowanie "terenowy organ właściwy w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu" wskazywałoby - zdaniem Kolegium - że przepisy rozporządzenia są stosowane nie tylko przez organy nadzoru architektoniczno-budowlanego. Za kompetencją organu gminy do działania w trybie par. 12 ust. 7 rozporządzenia przemawia ogólne domniemanie zawarte w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/, który stanowi, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Z treści art. 6 ust. 2 tej ustawy wynika, że rozstrzyganie w tych sprawach należy do gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a wśród przykładowo wymienionych zadań własnych znajdują się sprawy z zakresu ładu przestrzennego /art. 7 ust. 1 pkt 1/. Zdaniem Kolegium, za kompetencją organu gminy, będącego organem właściwym do ustalania warunków zabudowy, do orzekania także w sprawach wymienionych w par. 12 ust. 7 rozporządzenia przemawiać może również wykładnia celowościowa. Skoro cytowany przepis wprowadza swoistego rodzaju procedurę /postanowienie, zażalenie, skarga do NSA/, to niecelowe jest, by orzekał o tym organ wydający pozwolenie na budowę. Mógłby on przecież rozstrzygnąć o usytuowaniu budynku bez potrzeby wydawania specjalnego postanowienia, a rozstrzygnięcie przewidziane w par. 12 ust. 7 rozporządzenia konsumowane byłoby przez pozwolenie na budowę, czego jednak znowelizowane rozporządzenie nie uwzględnia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Oceniając przedstawione pytanie prawne w świetle regulacji zawartej w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, trzeba stwierdzić, że wymagania formalne tam określone zostały w rozpatrywanej sprawie spełnione. Uchwałę pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), zawierającą pytanie prawne, podjęto na wniosek składu orzekającego, który rozpoznawał zażalenie Teresy S. na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy N.S. z dnia 31 lipca 1996 r. w sprawie usytuowania budynku gospodarczego. Z akt sprawy wynika przy tym, że w chwili podejmowania uchwały Samorządowe Kolegium Odwoławcze liczyło 22 członków, w podjęciu uchwały uczestniczyło 19 członków, a więc ponad wymagane 3/5 pełnego składu Kolegium.
W świetle materiału sprawy jest również poza sporem, że udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem chodzi o określenie organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie wydane przez Burmistrza Miasta i Gminy N.S. Ze względu na powierzenie, w drodze porozumienia, Burmistrzowi Miasta i Gminy wykonywania nadzoru architektoniczno-budowlanego w odniesieniu do budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego osób fizycznych, Burmistrz tej gminy ma kompetencje zarówno do ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i do sprawowania nadzoru architektoniczno-budowlanego. Jednakże od odpowiedzi na postawione pytanie prawne zależy to, który organ jest właściwy do rozpatrzenia zażalenia wniesionego na postanowienie Burmistrza, albowiem - zgodnie z art. 17 pkt 1 Kpa - organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: w stosunku do organów gmin w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej - wojewodowie, a w pozostałych sprawach - samorządowe kolegia odwoławcze.
Przechodząc do zagadnień merytorycznych objętych pytaniem, należy wyjaśnić przede wszystkim genezę i funkcję przepisów par. 12 ust. 6 i 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46/. Przepisy te dotyczą usytuowania budynku na działce budowlanej. Zgodnie z dyspozycją przepisu par. 12 ust. 6 tego rozporządzenia dopuszcza się sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2 /tzn. mniejszej niż 3 m/, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu /działki budowlanej/ zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i zostanie uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. Przepis par. 12 ust. 7 stanowi, iż w razie braku zgody właściciela właściwy organ może rozstrzygnąć w drodze postanowienia o dopuszczalności usytuowania budynku w odległościach, o którym mowa w ust. 6, jeżeli nie spowoduje to istotnego utrudnienia w zagospodarowaniu działki sąsiedniej; na postanowienie to przysługuje zażalenie.
Przepis ust. 7 w par. 12 został dodany przez rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 4 kwietnia 1996 r. /Dz.U. nr 45 poz. 200/ zmieniające cytowane rozporządzenie z dnia 14 grudnia 1994 r. Dotychczasowy ust. 7, oznaczony obecnie jako ust. 8, przewiduje, że zgoda właściciela działki sąsiedniej nie jest wymagana, jeżeli usytuowanie budynku, o którym mowa w ust. 6, wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. A zatem usytuowanie budynku według reguł określonych w dyspozycji przepisu par. 12 ust. 6 rozporządzenia może być konsekwencją:
1/ ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2/ porozumienia inwestora z właścicielem działki sąsiedniej /pisemna zgoda właściciela/, 3/ rozstrzygnięcia właściwego organu w razie braku zgody właściciela działki sąsiedniej.
W pierwszym wypadku usytuowanie budynku jest bezpośrednią konsekwencją wykorzystania uprawnień organu samorządu terytorialnego do kształtowania ładu przestrzennego na terenie gminy. Jest to jednak sytuacja wyjątkowa i z generalnej kompetencji gminy do kształtowania ładu przestrzennego /art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/ nie można - jak to sugeruje Kolegium - wprowadzać wniosku o właściwości organu gminy do rozstrzygania sporów między właścicielami działek sąsiadujących co do usytuowania budynków, albowiem domniemanie kompetencji gminy, przewidziane w art. 6 ustawy o samorządzie terytorialnym, jest wyłączone, jeżeli ustawy stanowią inaczej, a taką ustawą jest prawo budowlane.
Z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/ wynika, że - z wyjątkiem sytuacji szczególnej, kiedy o usytuowaniu budynku rozstrzygają ustalenia planu miejscowego /par. 12 ust. 8 rozporządzenia/ - usytuowanie obiektów budowlanych należy do przedmiotu regulacji prawa budowlanego i jest rozstrzygane na tym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest udzielenie pozwolenia budowlanego. Kompetencje organów samorządowych w zakresie decyzyjnej ingerencji w proces inwestycji budowlanej sprowadzają się do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ramach zaś takich decyzji - do określania jedynie linii rozgraniczających teren inwestycji /art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, zalicza się do przepisów techniczno-budowlanych. Projekt budowlany stanowiący podstawę do wydania pozwolenia na budowę powinien zawierać m.in. projekt zagospodarowania działki, obejmujący określenie granic działki oraz usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych /art. 34 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego/. Zgodność projektu zagospodarowania działki /zawierającego usytuowanie projektowanych budynków/ z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i przepisami techniczno-budowlanymi jest sprawdzana przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę /art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego/. Przytoczone przepisy świadczą jednoznacznie o tym, że kwestia usytuowania obiektów budowlanych należy do "materii" prawa budowlanego, a zatem kompetencja do rozpoznawania tych spraw należy do "właściwego organu", którym w rozumieniu art. 3 pkt 17 prawa budowlanego jest organ nadzoru architektoniczno-budowlanego lub organ specjalistycznego nadzoru budowlanego, stosownie do ich właściwości określonej w rozdziale 8 ustawy.
Nie można podzielić poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że określenie "właściwy organ", zdefiniowanie w art. 3 pkt 17 prawa budowlanego, jest pojęciem przeznaczonym tylko na użytek tej ustawy i nie mającym zastosowania do aktu wykonawczego - rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższe rozporządzenie zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego.
Niezależnie od powyższych rozważań trzeba podnieść, iż prawdą jest - co stwierdza Kolegium - że rozporządzenie jest stosowane nie tylko przez organ nadzoru architektoniczno-budowlanego. Przyznanie jednak kompetencji innym organom opiera się na precyzyjnym ustaleniu, jakiemu organowi przepisy rozporządzenia powierzają ściśle określoną kompetencję /np. organ właściwy w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w sprawach określonych w par. 36 ust. 4 i 6 rozporządzenia/. Regulacja ta stanowi jedynie potwierdzenie zasady, że przez określenie "właściwy organ" przepisy rozporządzenia rozumieją organ nadzoru architektoniczno-budowlanego.
Sąd nie zajmował się kwestią dopuszczalności wydania odrębnego postanowienia, o którym mowa w par. 12 ust. 7 rozporządzenia, niezależnie od postępowania administracyjnego o udzielenie pozwolenia na budowę, ponieważ nie jest to przedmiotem pytania. Należy jednak zwrócić uwagę, że zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, który określił warunki legalności rozporządzeń wykonawczych /por. orzeczenia w sprawach P.2/87, U.13/89, U.4/91 i P.2/93/ walor legalności mają tylko rozporządzenia:
1/ wydane przez organ upoważniony w wyraźny sposób do unormowania spraw wskazanych w upoważnieniu, 2/ wydane w granicach upoważnienia udzielonego przez ustawę i w celu jej wykonania, 3/ nie pozostające w sprzeczności z aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostały wydane, i z treścią innych ustaw.
Warunki legalności określone w pkt 2 i 3 zwracają uwagę na ścisły, integralny związek pomiędzy ustawą a rozporządzeniem wydanym w celu jej wykonania; ten integralny związek dotyczy nie tylko rozwiązań merytorycznych, ale także terminów i instytucji prawnych określonych ustawowo.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 oraz art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę jak w sentencji.