Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w pełnym składzie, powołując się na przepisy art. 22 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym przytoczonym w sentencji uchwały.
W uzasadnieniu pytania prawnego Kolegium podało, ze Jan N. w dniu 4 stycznia 1998 r. złożył wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntów położonych w L. przy ul. S. 15, stanowiących działkę nr 232. Użytkowanie wieczyste tych gruntów, dla których założona została księga wieczysta nr 37892, Jan N. nabył na podstawie aktu notarialnego z dnia 30 września 1982 r., nr 2695/82. Opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego ustalona została w kwocie 145 zł i zapłacona za 15 lat, tj. za lata 1982 - 1996. Po tym okresie - zgodnie z par. 4 aktu notarialnego - opłata ta miała być corocznie uiszczana w kwocie 145 zł, z tym że w określonych przypadkach może ona ulec - jak podano - podwyższeniu lub obniżeniu.
Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 11 lutego 1999 r. (...) orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki w prawo własności, ustalając opłatę za przekształcenie w kwocie 2.484 zł, płatną jednorazowo. Opłata ta ustalona została - na podstawie art. 5a ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /Dz.U. nr 123 poz. 781 ze zm./ - jako 10 krotność opłaty rocznej określonej dnia 8 października 1997 r. na rok 1998 na podstawie art. 43 i art. 43a ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./.
Jan N. odwołał się od powyższej decyzji zarzucając, że opłata została zawyżona, bowiem zgodnie z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 4 września 1997 r., za podstawę jej obliczenia należało przyjąć wysokość opłaty rocznej obowiązującej w 1997 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. rozpoznając odwołanie powzięło wątpliwość co do sposobu określenia przez organ I instancji odpłatności za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Sytuacja faktyczna Jana N. jest - według Kolegium - bardzo zbliżona do sytuacji osób, które nabyły grunty w użytkowanie wieczyste wnosząc jednorazowo znaczną część opłaty rocznej, jednakże przepisy art. 5a dotyczą tych użytkowników wieczystych, którzy wnieśli jednorazową opłatę za okres użytkowania wieczystego obejmujący rok 1997. Pomimo że użytkownik wieczysty z formalnego punktu widzenia miał określoną na rok 1997 niezaktualizowaną opłatę z tytułu użytkowania wieczystego ustaloną w 1982 r., która wskutek inflacji utraciła nawet walor opłaty symbolicznej, to w świetle przepisów ustawy z dnia 4 października 1997 r. nie ma podstaw do nieodpłatnego w istocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W ocenie Kolegium opłata za przekształcenie, o którym mowa, winna mieć charakter ekwiwalentny w granicach określonych w art. 5 ust. 1 ustawy, a nie symboliczny, wynikający z przyjęcia wprost opłaty rocznej ustalonej w 1982 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /Dz.U. nr 123 poz. 781/ zwana dalej ustawą o przekształceniu, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r., w art. 5 stanowiła, że:
1/ opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego składa się z rat rocznych, których liczba zależna jest od czasu trwania użytkowania wieczystego /ust. 1/, 2/ wysokość raty rocznej równa jest wysokości opłaty rocznej naliczonej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r., waloryzowanej corocznie w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni /ust. 2/.
Tak generalnie ustalona w art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu zasada określenia wysokości raty rocznej nie pasowała do przypadków, w których opłata za część okresu użytkowania wieczystego wniesiona została jednorazowo i objęła również rok 1997. Wówczas bowiem nie można było mówić o opłacie rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r. w takim znaczeniu jak mówiła o tym ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ i jak przyjęto - wobec braku odmiennych uregulowań - w ustawie o przekształceniu. Wobec wszak wcześniejszego uiszczenia - w ramach jednorazowej zapłaty za część użytkowania wieczystego - opłaty za 1997 r., organ administracji nie miał możliwości /i potrzeby/ aktualizacji ceny gruntu i opłaty rocznej na podstawie art. 43 ust. 1 i 2 i art. 43 a ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Inną już kwestią jest czy organ administracji mając możliwość aktualizacji ceny gruntu i opłaty rocznej za 1997 r., z możliwości tej skorzystałby. Powołane przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości sprawę aktualizacji ceny gruntów i opłaty rocznej pozostawiały wszak woli organu.
Zdając sobie zatem sprawę, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu nie daje się należycie stosować w przypadkach, gdy opłata za część użytkowania wieczystego wniesiona została jednorazowo i objęła również okres przypadający po 31 grudnia 1997 r. - ustawodawca ustawą z dnia 3 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /Dz.U. nr 156 poz. 1020/ wprowadził do ustawy o przekształceniu przepis art. 5a, który jednoznacznie reguluje sposób ustalenia opłaty w tych przypadkach. To, że przepis art. 5a odnosi się nie do wszystkich przypadków wniesienia jednorazowej opłaty za część użytkowania wieczystego, lecz tylko do tych, w których jednorazowa opłata obejmowała również okres przypadający po 31 grudnia 1997 r., wynika wyraźnie z pkt 1 tego przepisu, mówiącego o ustaleniu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego z uwzględnieniem części wniesionej opłaty odpowiadającej nie wykorzystanemu okresowi użytkowania wieczystego przypadającemu po dniu 31 grudnia 1997 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nie ma zresztą co do tego wątpliwości. Samo bowiem przyznaje, że "przepisy zawarte w art. 5a dotyczą - tych użytkowników wieczystych, którzy wnieśli jednorazową opłatę za okres użytkowania wieczystego obejmujący rok 1997".
Przepis art. 5a ustawy o przekształceniu nie może mieć zatem zastosowania do osób, które wniosły jednorazową opłatę za część użytkowania wieczystego, nie obejmującą 1997 r. W takim przypadku ma natomiast zastosowanie przepis art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu, jako że z punktu widzenia tego przepisu nie ma znaczenia, czy przed 1997 rokiem opłata roczna za użytkowanie wieczyste wnoszona była corocznie, czy też wniesiono jednorazową opłatę za część użytkowania wieczystego. Istotne jest jedynie to, czy na rok 1997 użytkownik wieczysty miał ustaloną opłatę roczną, którą w tym roku powinien był uiścić.
Z uzasadnienia uchwały Kolegium wynika, co nie jest wprost objęte pytaniem prawnym, że przyczyną wystąpienia z pytaniem w tej sprawie są wątpliwości co do możliwości ustalenia opłaty za przekształcenie, w sytuacji gdy powstaje zasadnicza wątpliwość, czy w danym stosunku prawnym użytkowania wieczystego w ogóle można mówić o istnieniu opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, którą zobowiązany jest uiszczać użytkownik wieczysty przez kolejne lata trwania prawa. Jest tak w przypadku, gdy opłata roczna, której wysokość została określona w umowie nie była zmieniana i w 1997 r., w czasie dokonywania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, opłata ta nie ma żadnego wymiaru pieniężnego albo ma wymiar czysto symboliczny /w przedmiotowej sprawie 0,0145 zł/. Wątpliwości te są tym bardziej uzasadnione, że ustawa o przekształceniu przyjmuje jako zasadę, iż osoba, która nabyła własność na podstawie decyzji o przekształceniu zobowiązana jest do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności /art. 4/. Wyjątki od tej zasady są określone ściśle w art. 6 ustawy o przekształceniu.
W sytuacji, gdy użytkownik wieczysty powołuje się na to, że opłata roczna w wysokości, która nie ma wymiaru pieniężnego, powinna być podstawą do obliczenia wysokości opłaty za przekształcenie, powstaje wątpliwość, czy taka opłata roczna odpowiada treści stosunku prawnego użytkowania wieczystego, łączącego dotychczasowego użytkownika wieczystego z właścicielem nieruchomości. Jest to jednak problem prawny, który nie może być rozstrzygnięty w postępowaniu administracyjnym, ponieważ dotyczy on sprawy cywilnej, jako że użytkowanie wieczyste jest stosunkiem cywilnoprawnym, a wobec tego wszelkie spory, co do wzajemnych praw i obowiązków użytkownika wieczystego i właściciela nieruchomości, wynikające z umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, w tym co do wysokości opłaty rocznej, którą zobowiązany był uiszczać użytkownik wieczysty, mogłyby być rozpoznane wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę, jak w sentencji.
Zdanie Odrębne
Zdanie odrębne sędziego NSA Włodzimierza Rymsa do uchwały z dnia 22 listopada 1999 r., OPK 22/99.
Pytanie prawne Kolegium w tej sprawie związane jest z sytuacją, gdy na skutek uiszczenia przez użytkownika wieczystego opłaty rocznej jednorazowo za część okresu użytkowania wieczystego, który nie obejmuje 1997 r., wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie była zmieniana i ma wymiar symboliczny /w przedmiotowej sprawie 0,0145zł/. W nawiązaniu do takiej sytuacji postawiony został problem, jak obliczyć opłatę za przekształcenie, czy można dokonać obliczenia opłaty rocznej na podstawie art. 5a ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /Dz.U. 1999 nr 65 poz. 746/, zwanej dalej ustawą o przekształceniu. Istota pytania prawnego Kolegium tkwi więc w tym, czy dopuszczalne jest obliczenie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, gdy wysokość opłaty rocznej, którą zobowiązany był wnosić użytkownik wieczysty ma wymiar symboliczny.
Przyjęta w uchwale NSA odpowiedź na pytanie prawne stanowi wyraz stanowiska, co wynika z uzasadnienia uchwały, że w przypadku, gdy do ustalania wysokości opłaty za przekształcenie ma zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu, istotne jest jedynie to, jaką opłatę roczną na rok 1997 miał ustaloną użytkownik wieczysty, którą w tym roku powinien był uiścić.
Oznacza to, że dla potrzeb ustalenia opłaty za przekształcenie, poza przypadkiem, o którym mowa w art. 5a ustawy o przekształceniu, nie można obliczać opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r. w celu określenia wysokości rat rocznych, które składają się na wysokość opłaty za przekształcenie, albowiem za podstawę do ustalenia wysokości raty rocznej należy przyjąć opłatę roczną w takiej wysokości, w jakiej, zgodnie z umową, użytkownik wieczysty obowiązany był ją uiścić za 1997 r.
Z tym stanowiskiem, które determinuje sposób sformułowania odpowiedzi na pytanie prawne Kolegium, nie zgadzam się z następujących względów.
W uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 25 października 1999 r., OPK 18/99, analizując przyjęte w ustawie o przekształceniu zasady odpłatności za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zwrócono uwagę, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu nasuwa istotne wątpliwości interpretacyjne, co do tego jak należy rozumieć użyty w tym przepisie zwrot " wysokość raty rocznej równa jest wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r." Czy chodzi tu o opłatę roczną, w takiej wysokości, w jakiej, zgodnie z umową między użytkownikiem wieczystym i dotychczasowym właścicielem nieruchomości, zobowiązany jest zapłacić użytkownik wieczysty za 1997 r., czy też chodzi tu o wysokość opłaty rocznej, która powinna odpowiadać wysokości opłaty rocznej za 1997 r. w relacji do wartości nieruchomości w 1997 r.
Dostrzegając istotne argumenty przemawiające za poglądem, że w art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu, mowa jest o opłacie rocznej, którą zgodnie z umową zobowiązany był ponieść użytkownik wieczysty za 1997 r., który to pogląd przyjęto podejmując uchwałę, to jednak moim zdaniem więcej argumentów przemawia za przyjęciem poglądu, iż w przepisie tym chodzi o opłatę roczną, która powinna odpowiadać wysokości opłaty rocznej obliczonej w relacji do wartości nieruchomości w 1997 r.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że to, iż użytkownik wieczysty uiszcza opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości określonej w umowie, nie oznacza samo przez się, że wysokość tej opłaty musi przesądzać o treści przepisów określających wysokość opłaty za przekształcenie. Możliwość przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi nowe unormowanie, w którym ustawodawca określa warunki tego przekształcenia. Nie ingeruje w treść istniejącego stosunku prawnego użytkowania wieczystego, jeżeli użytkownik wieczysty, nie wystąpi z wnioskiem o przekształcenie. To, na jakich warunkach ma nastąpić przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, a w szczególności, jaka ma być odpłatność za przekształcenie, jest wynikiem dokonanego przez ustawodawcę wyboru przesłanek określających warunki przekształcenia. Dlatego też przyjęcie przez ustawodawcę metody ustalania wysokości opłaty za przekształcenie, odwołującej się do wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, nie musi samo przez się oznaczać, że jest to odwołanie się do wysokości opłaty rocznej, którą użytkownik wieczysty zobowiązany jest zapłacić za 1997 r. zgodnie z treścią umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Nie ma uzasadnionych podstaw do twierdzenia, że skoro ustawodawca zdecydował się związać wysokość opłaty za przekształcenie z opłatą roczną z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r., to tym samym nie przyjęcie jako podstawy do ustalenia opłaty za przekształcenie, opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości wynikającej z umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste naruszałoby prawa nabyte użytkownika wieczystego. Jak to już podniesiono, należy odróżnić prawa i obowiązki stron objęte treścią stosunku prawnego użytkowania wieczystego od nowej sprawy, jaką jest określenie warunków na jakich następuje przekształcenie.
Pogląd, że w przepisie art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu chodzi o opłatę roczną, której wysokość wynika z umowy, prowadzi do niemożliwego do zaakceptowania zróżnicowania sytuacji prawnej użytkowników wieczystych w zależności od tego, w jaki sposób i kiedy określono w umowie wysokość opłaty rocznej oraz czy opłata roczna była aktualizowana. Nie można zakładać, że ustawodawca nie zdawał sobie sprawy, iż w licznych przypadkach kwestia wysokości opłat rocznych obciążających użytkowników wieczystych jest nieuporządkowana. Na ten stan rzeczy miał wpływ nie tylko stopień staranności właścicieli, ale także przewlekłość procesu komunalizacji mienia oraz zmieniający się stan prawny w zakresie zasad aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. Sprawą notoryjnie znaną jest to, że toczy się wiele postępowań przed samorządowymi kolegiami odwoławczymi i sądami powszechnymi w związku z wypowiedzeniem dotychczasowej wysokości opłaty rocznej. Odwołanie się do opłaty rocznej wynikającej z umowy oznaczałoby, że wysokość opłaty za przekształcenie byłaby przypadkowa i często oderwana od obiektywnego miernika wartości prawa. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że w niektórych przypadkach, gdy opłata roczna nie była aktualizowana albo nawet nie mogła być aktualizowana, użytkownik wieczysty nie ponosiłby praktycznie żądanej opłaty za przekształcenie. Prowadziłoby to nie tylko do przypadkowego zróżnicowania sytuacji prawnej użytkowników wieczystych ze względu na wysokość opłaty za przekształcenie, ale wręcz do sprzeczności z przepisem art. 4 ustawy o przekształceniu, z którego wynika, że nabycie własności nieruchomości w wyniku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego następuje odpłatnie, poza wyjątkami ściśle określonymi w art. 6 ustawy o przekształceniu. Jeżeli bowiem, tak jak w rozpoznawanej sprawie, wysokość opłaty rocznej wynikająca z umowy nie ma żadnego wymiaru pieniężnego, to sposób rozumienia art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu przyjęty w uchwale, prowadzi do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Należy w pełni zgodzić się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu uchwały pięciu sędziów NSA z dnia 25 października 1999 r., OPS 18/99, iż ustawodawca kierując się konstytucyjnymi zasadami ochrony własności, zapewnienia dochodów jednostkom samorządu terytorialnego oraz równego traktowania obywateli przyjął metodę ustalania odpłatności za przekształcenie po wyważeniu interesów majątkowych użytkowników wieczystych i dotychczasowych właścicieli nieruchomości oraz że przyjęte reguły ustalania odpłatności zakładają jednakowe traktowanie wieczystych użytkowników, których obciąża opłata za przekształcenie. Prowadzi to do wniosku, że wprawdzie ustawodawca nie zdecydował się na przyjęcie takich zasad odpłatności, jakie mają zastosowanie w przypadku sprzedaży nieruchomości jej użytkownikowi wieczystemu, to jednak przyjęty sposób określania wysokości opłaty za przekształcenie wiąże wysokość tej opłaty z czasem trwania prawa użytkowania wieczystego i opłatą roczną z tytułu użytkowania wieczystego, która zależy od wartości nieruchomości /ceny nieruchomości/. Oznacza to, że w przypadku oddania gruntu w użytkowanie wieczyste pod budownictwo mieszkaniowe, opłata za przekształcenie powinna odpowiadać 5, 10 lub 15 procent wartości nieruchomości gruntowej.
Za przyjęciem poglądu, że w przepisie art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu mowa jest o opłacie rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która zależy od wartości nieruchomości w 1997 r. a nie od wysokości opłaty rocznej wynikającej z umowy, przemawiają inne jeszcze argumenty.
Należy mieć na uwadze przepis art. 5 ust. 2a ustawy o przekształceniu, który ma zastosowanie do użytkowników wieczystych, których prawo powstało po dniu 31 grudnia 1997 r. /w okresie od 1 stycznia do 31 października 1998 r./. W tym przypadku wysokość raty rocznej ma być równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za 1998 r. W przepisie tym /art. 5 ust. 2a/ posłużono się takim samym sformułowaniem jak w art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu /wysokość raty rocznej równa jest wysokości raty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za 1998 r./. Różnica dotyczy tylko tego, że w art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu wskazano 1997 r., a w przepisie art. 5 ust. 2a ustawy o przekształceniu jest rok 1998. Nie ulega jednak żadnej wątpliwości, że w przepisie art. 5 ust. 2a ustawy o przekształceniu nie chodzi o opłatę roczną, którą ma ponieść użytkownik wieczysty za 1998 r. według łączącej strony umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Skoro bowiem nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste po dniu 31 grudnia 1997 r., a więc pod rządami obowiązującej od dnia 1 stycznia 1998 r. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./, to jest oczywiste, że umowa nie określa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za 1998 r., ponieważ zgodnie z art. 71 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami opłaty rocznej nie pobiera się za rok, w którym zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego, a więc w tym przypadku za rok 1998. Inaczej mówiąc przepis art. 5 ust. 2a ustawy o przekształceniu, wskazując na opłatę roczną za 1998 r. jako podstawę do ustalenia wysokości raty rocznej nie odwołuje się do opłaty rocznej za 1998 r., którą zgodnie z umową ma zapłacić użytkownik wieczysty, albowiem umowa w takim przypadku w ogóle nie określa opłaty rocznej za rok 1998. Chodzi tu więc o opłatę roczną odpowiadającą opłacie rocznej ustalonej w 1998r. Jeżeli więc użyty w art. 5 ust. 2a ustawy o przekształceniu zwrot "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego za 1998r." nie może być rozumiany tak, że chodzi tu o opłatę roczną, którą użytkownik wieczysty był zobowiązany uiścić za 1998 r. zgodnie z umową, to taki sam zwrot "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego za 1997r." również nie może być rozumiany w ten sposób, że chodzi tu o opłatę roczną, którą był zobowiązany uiścić użytkownik wieczysty za 1997 r. Takich samych zwrotów ustawowych, użytych w tej samej ustawie nie można bowiem różnie interpretować.
Kolejny argument wynika z art. 5a ustawy o przekształceniu.
Opłata za przekształcenie, o której mowa w art. 5a ustawy o przekształceniu dotyczy tych wieczystych użytkowników, którzy wnieśli opłaty roczne za część okresu użytkowania wieczystego w formie opłaty jednorazowej, jeżeli koniec tego okresu przypada po dniu 31 grudnia 1997 r. Chodzi tu o zapłacenie opłat rocznych z góry, za część okresu użytkowania wieczystego, obejmującego także lata po 1997 r. W takiej sytuacji /gdy jest nieodpłatna/ stosownie do przepisu art. 5a pkt 2 ustawy o przekształceniu podstawę do ustalenia wysokości raty rocznej stanowi opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego na dzień wydania decyzji w sprawie przekształcenia obliczona na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z przepisów art. 5a pkt 2 ustawy o przekształceniu wynika zatem jednoznacznie, że w tym przypadku raty roczne, które składają się na opłatę za przekształcenie będą równe nie wysokości opłaty rocznej wynikającej z łączącej strony umowy, ale opłacie rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która zostanie specjalnie obliczona dla potrzeb określenia opłaty za przekształcenie, według stanu na dzień wydawania decyzji w sprawie przekształcenia, na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skoro tak, to przyjęcie poglądu, że w przepisie art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu mowa jest o opłacie rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, której wysokość wynika z umowy łączącej strony, prowadziłoby do niczym nieusprawiedliwionego zróżnicowania sytuacji wieczystych użytkowników, których dotyczy przepis art. 5a ustawy o przekształceniu w stosunku do wieczystych użytkowników, którzy wnieśli opłaty roczne jednorazowo za część okresu użytkowania, który upłynął przed końcem 1997 r. Przykładowo, w sytuacji, gdy użytkownik wieczysty wniósł opłatę roczną jednorazowo za część okresu użytkowania wieczystego do 1997 r. włącznie, podstawę stanowiłaby opłata roczna ustalona w umowie, której w ogóle nie można było aktualizować, a której wysokość w 1997 r. nie miała żadnego wymiaru pieniężnego. Oznaczałoby to, że użytkownik wieczysty, który zapłacił opłatę roczną jednorazowo za część okresu użytkowania wieczystego obejmującego rok 1998, poniesie opłatę za przekształcenie, której wysokość stanowi określony procent ceny nieruchomości gruntowej, natomiast użytkownik wieczysty, który zapłacił opłatę roczną jednorazowo za część okresu użytkowania wieczystego do 1997 r. włącznie, ponosiłby opłatę za przekształcenie w wysokości symbolicznej, nie mającej żadnego wymiaru pieniężnego, tylko dlatego, że wysokość opłaty rocznej określona w umowie, która nie mogła być zmieniona, utraciła realny wymiar pieniężny.
Przepis art. 5a ustawy o przekształceniu nie może być przeciwstawiany przepisowi art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu, w tym sensie, że wprowadza całkowicie inne zasady ustalania wysokości raty rocznej i opłaty za przekształcenie. Przepis ten /art. 5a/ modyfikuje tylko zasady przyjęte w art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu, w ten sposób, że podstawą do określenia wysokości raty rocznej i opłaty za przekształcenie jest wysokość opłaty rocznej obliczonej od wartości nieruchomości w roku, w którym jest wydawana decyzja w sprawie przekształcenia, a nie wysokość opłaty rocznej od wartości nieruchomości w 1997 r. Należy także mieć na uwadze, że wysokość pierwszej raty rocznej oraz wysokość całej należności związanej z opłatą za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności określa właściwy organ w postępowaniu administracyjnym /art. 5 ust. 4 ustawy o przekształceniu/. Tymczasem ponoszenie przez wieczystego użytkownika opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego następuje w ramach stosunku cywilnoprawnego i rozpoznawanie sporów w tym zakresie należy do właściwości sądów powszechnych. Przyjęcie poglądu, że podstawą do ustalenia wysokości raty rocznej jest opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, jaką wieczysty użytkownik obowiązany jest według umowy uiścić za 1997 r., oznaczałoby, że w postępowaniu administracyjnym organ administracyjny ustalałby i rozstrzygał o treści istotnych postanowień umowy. Można przecież z góry założyć istnienie sporu miedzy wieczystym użytkownikiem a dotychczasowym właścicielem co do tego, czy i w jakiej wysokości powinna być według umowy uiszczona opłata roczna za 1997 r. Nie ulega kwestii, że tego rodzaju sprawa jest sprawą cywilną i podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny. Również w przypadku aktualizowania opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego z uwagi na zmianę wartości nieruchomości, spory między właścicielem nieruchomości i jej wieczystym użytkownikiem rozstrzyga ostatecznie sąd powszechny /art. 77 i następne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; poprzednio art. 43 i następne ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./. Skoro zatem wszelkie sprawy wynikające z prawa użytkowania wieczystego są sprawami cywilnymi objętymi właściwością sądów powszechnych, w tym także sprawy dotyczące ponoszenia opłat rocznych określonych w umowie, to ustalanie i rozstrzyganie o tym nie może być objęte równocześnie postępowaniem administracyjnym. Z góry bowiem należy odrzucić pogląd, że o wysokości opłaty rocznej, którą według umowy ma zapłacić wieczysty użytkownik za 1997 r. rozstrzyga sąd powszechny, ale również o tym samym można rozstrzygać w postępowaniu administracyjnym w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Rozstrzyganie o tym samym w dwóch różnych postępowaniach byłoby niedopuszczalne i nieracjonalne. Nie można zaś zakładać, że przekazując sprawę ustalenia opłaty za przekształcenie na drogę postępowania administracyjnego, ustawodawca wyłączył właściwość sądów powszechnych w sprawach między wieczystym użytkownikiem i właścicielem w zakresie dotyczącym opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r., jeżeli wieczysty użytkownik wystąpił o przekształcenie przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Z kolei skoro ustawodawca powierzył orzekanie w przedmiocie opłaty za przekształcenie organowi administracji, to nie ma podstaw do przyjęcia, że przyjął rozwiązanie, iż w razie sporu pomiędzy wieczystym użytkownikiem a dotychczasowym właścicielem co do wysokości opłaty rocznej, którą ma zapłacić wieczysty użytkownik w 1997 r., rozpoznanie sprawy administracyjnej będzie zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia tego sporu przez sąd powszechny. Należy więc dojść do wniosku, że przedmiotem rozpoznania w sprawie administracyjnej w zakresie dotyczącym określenia wysokości raty rocznej oraz wysokości opłaty za przekształcenie jest to, co nie jest objęte właściwością sądów powszechnych. Oznacza to, że w postępowaniu administracyjnym organ nie ustala, czy i w jakiej wysokości wieczysty użytkownik powinien zapłacić zgodnie z umową opłatę roczną za 1997 r., ale ustala wysokość raty rocznej obliczając ją tak jak należałoby wyliczyć opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r.
Przytoczone wyżej argumenty prowadzą do wniosku, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu określa sposób ustalenia wysokości raty rocznej przez odesłanie do zasad określania opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego obowiązujących w 1997 r., a więc zasad określonych w obowiązującej wówczas ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a nie od opłaty rocznej, którą według umowy zobowiązany jest ponieść wieczysty użytkownik w 1997 r.
Z tych względów na przedstawione przez Kolegium pytanie prawne należało udzielić odpowiedzi, że w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jeżeli użytkownik wieczysty wniósł jednorazowo opłatę za część użytkowania wieczystego nie obejmującą roku 1997, opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r. oblicza się dla potrzeb tego postępowania. Podstawą do określenia wysokości opłaty za przekształcenie jest, stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu, opłata roczna za 1997 r. obliczona na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.