Uzasadnienie
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.-G. wystąpił, w trybie art. 22 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856 ze zm./, z pytaniem prawnym przytoczonym w sentencji uchwały.
W uzasadnieniu pytania prawnego Kolegium przytoczyło następujący stan faktyczny sprawy i rozważania prawne.
Decyzją z dnia 28 stycznia 2002 r. Prezydenta Miasta B. odmówiono Piotrowi M. przyznania dodatku mieszkaniowego na podstawie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 71 poz. 734/, zwanej dalej ustawą o dodatkach mieszkaniowych, albowiem w ocenie organu pierwszej instancji dochód gospodarstwa domowego wnioskodawcy przekracza limit dochodowy określony w tej ustawie. W odwołaniu od tej decyzji Piotr M. zarzucił, iż wysokość dochodu została zawyżona, ponieważ organ pierwszej instancji przyjął jego wynagrodzenie za okres trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o dodatek mieszkaniowy /za październik, listopad i grudzień 2001 r./, w wysokości 2.278,05 zł, po potrąceniu kosztów uzyskania przychodu oraz składek na ubezpieczenie społeczne, podczas gdy zakład pracy wypłacił mu zaledwie 20 procent wynagrodzenia za listopad 2001 r. i nie wypłacił wynagrodzenia za grudzień 2001 r., co wynika z zaświadczenia pracodawcy.
W tym stanie rzeczy, rozpatrując sprawę na skutek odwołania Piotra M., Kolegium powzięło wątpliwość prawną, która dotyczy rozumienia przepisów określających obliczanie dochodu gospodarstwa domowego osoby występującej o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Według art. 3 ust. 1 w związku z art. 16 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przysługuje, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza w 2002 r. 150 procent kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100 procent tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym. Z kolei stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie społeczne. Do dochodu nie wlicza się dodatków, zasiłków i świadczeń określonych w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W tym stanie prawnym, powstaje jednak wątpliwość, związana ze stanem faktycznym sprawy, polegająca na tym, czy dochodem jest wynagrodzenie należne, które wnioskodawca powinien otrzymać, czy też dochodem jest wynagrodzenie, które zakład pracy faktycznie wypłacił wnioskodawcy.
Za pierwszym rozumieniem przepisów, określających, czym jest dochód, przemawia to, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych posługuje się określeniem "dochód", który stanowi podstawę do obliczenia składek na ubezpieczenie społeczne oraz podatku dochodowego od osób fizycznych. Może to prowadzić do wniosku, że dochodem jest dochód, przysługujący pracownikowi, niezależnie od tego, czy pracodawca faktycznie wynagrodzenie takie w całości pracownikowi /wnioskodawcy/ wypłacił. Tak rozumiany dochód, stanowiłby taką samą podstawę przy ustalaniu zobowiązań podatkowych, zobowiązań z zakresu ubezpieczeń społecznych i dodatku mieszkaniowego. Ponadto przyjęcie jako dochodu faktycznie wypłaconego wynagrodzenia, prowadziłoby do przyznania dodatku mieszkaniowego na cały okres, pomimo że po przyznaniu dodatku nastąpiłaby wypłata pełnego wynagrodzenia.
Za drugim rozumieniem przepisów, określających, czym jest dochód, przemawia przede wszystkim to, że dodatki mieszkaniowe mają służyć wsparciu osób, których dochody nie są wystarczające na pełne pokrycie wydatków mieszkaniowych. Dlatego też zasadnicze znaczenie ma wysokość faktycznie uzyskanych dochodów, które mogą być przeznaczone na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Przyjęcie za podstawę dochodu hipotetycznego /należnego/, którego pracownik faktycznie nie otrzymał, prowadziłoby do pokrzywdzenia osób, które pozbawione zostały należnego im wynagrodzenia, a ponadto zostałyby pozbawione dodatku mieszkaniowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W uzasadnieniu pytania prawnego Kolegium wiąże średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, który stanowi górny pułap dochodowy, warunkujący prawo do dodatku mieszkaniowego, z art. 3 ust. 3 oraz art. 3 ust. 1 w związku z art. 16 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wymaga więc na wstępie wyjaśnienia, iż przepis art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2005 r. /art. 21 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych/, a wobec tego przepis ten w ogóle nie może być brany pod uwagę w toku udzielania odpowiedzi na pytanie prawne Kolegium. W 2002 r. wyłączną podstawę określania średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego stanowi przepis art. 16 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zastosowana przez ustawodawcę metoda regulacji polegająca na tym, że przepis art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie wszedł w życie, może nasuwać wątpliwość, czy pozostałe przepisy art. 3, a w szczególności ust. 3 i 4 tego artykułu mogą odnosić się do przepisu art. 16 ustawy o dodatkach mieszkaniowych /podobnie do art. 17 tej ustawy/. Regułą bowiem jest, że jeżeli w jednym artykule najpierw ustawodawca posługuje się określonym pojęciem, w tym przypadku "dochód", a następnie określa w kolejnym ustępie tego artykułu, jakie znaczenie ma to pojęcie, a więc zamieszcza ustawową definicję tego pojęcia, to definicja ta odnosi się do pojęcia użytego w tym artykule. Pozostaje więc wątpliwość, czy definicja dochodu przyjęta w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych ma zastosowanie także do dochodu, o którym mowa w art. 16 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, czy też pojęcie dochodu, o którym mowa w art. 16 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie jest ustawowo zdefiniowane. Zdaniem Sądu udzielającego odpowiedzi na pytanie prawne w tej sprawie należy przyjąć, że przepis art. 3 ust. 3 ma zastosowanie do dochodu, o którym mowa w art. 16 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Skoro bowiem przepisy art. 3 ust. 2-4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych weszły w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. wraz z wejściem w życie tej ustawy, to byłoby nieracjonalne założenie, że przepisy te nie mają zastosowania w 2002 r., pomimo że stały się obowiązującym prawem. Ponadto przepisy te zostały sformułowane w taki sposób, że mogą być stosowane od dnia 1 stycznia 2002 r., pomimo że podstawowy przepis art. 3 ust. 1 nie wszedł w życie.
Odnosząc się do zagadnienia przedstawionego w pytaniu prawnym należy przede wszystkim stwierdzić, że według art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dochodem są wszelkie przychody, od których odlicza się lub do których nie wlicza się ściśle określonych należności. Podstawowe znaczenie określenia "wszelkie przychody" obejmuje to, co zostało uzyskane faktycznie. Inne znaczenie tego określenia wymagałoby specjalnej wskazówki interpretacyjnej w samej ustawie. Nie można określenia przychody, które stanowią podstawę do obliczenia dochodu dla potrzeb przyznania dodatku mieszkaniowego wiązać z przychodem i dochodem w rozumieniu przepisów o podatkach lub świadczeniach z ubezpieczenia społecznego, ponieważ ustawa o dodatkach mieszkaniowych w tym zakresie nie odsyła do innych ustaw. Należy przy tym zwrócić uwagę, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie mieści się w systemie nawet szeroko rozumianego prawa podatkowego. Nie może być więc argumentem to, że sytuacja dochodowa określonej osoby powinna być rozumiana jednolicie na gruncie przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, przepisach o ubezpieczeniu społecznym oraz ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Na marginesie trzeba podnieść, że również w ustawie z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych /Dz.U. 2000 nr 14 poz. 176 ze zm./ regułą przy określaniu dochodu jest, że przychodami są otrzymane lub postawione do dyspozycji podatnika pieniądze i wartości pieniężne /art. 11 ust. 1/, a więc wynagrodzenie za pracę jest przychodem, jeżeli pracownik je otrzymał.
Kolegium trafnie podniosło, że celem ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest wsparcie osób, które znajdują się w trudnej sytuacji i nie są w stanie pokryć bieżących wydatków na zajmowane mieszkanie. W takiej sytuacji znajdują się osoby, którym pracodawca nie wypłaca należnego wynagrodzenia za pracę. Niemożliwy byłby do zaakceptowania pogląd, iż w takiej sytuacji zamiarem ustawodawcy było traktowanie tych osób jako posiadające przychody, a tym samym wyłączenie lub ograniczenie prawa tych osób do dodatku mieszkaniowego. Należy przy tym mieć na uwadze, że chodzi przecież o takie przychody /dochody/, które mogą być przeznaczone na pokrycie bieżących należności za lokal mieszkalny. Z całą pewnością wynagrodzenie należne pracownikowi, które jednak nie zostało mu wypłacone nie może być wydatkowane na pokrycie bieżących należności za zajmowany lokal mieszkalny.
To, że po przyznaniu dodatku mieszkaniowego, zostanie wypłacone zaległe wynagrodzenie za pracę nie może być wystarczającym argumentem przemawiającym za zaliczeniem niewypłaconego wynagrodzenia do dochodu. Po pierwsze, dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, a więc wypłacone zaległe wynagrodzenie może być uwzględnione w sprawie o przyznanie dodatku mieszkaniowego na okres kolejnych 6 miesięcy. Po drugie zaś, z przepisu art. 7 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wyraźnie wynika, że zmiana deklarowanego dochodu, która nastąpiła w okresie 6 miesięcy od dnia przyznania dodatku mieszkaniowego nie ma wpływu na wysokość wypłacanego dodatku mieszkaniowego.
Z przytoczonych względów należało dojść do wniosku, że za dochód w rozumieniu art. 3 ust. 3 w związku z art. 16 ustawy o dodatkach mieszkaniowych uważa się wynagrodzenie za pracę wypłacone pracownikowi.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę jak w sentencji.