Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w pełnym składzie, na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym przytoczonym w sentencji uchwały. Przedstawione do wyjaśnienia zagadnienie prawne powstało w toku rozpoznawania przez Kolegium odwołania Zygmunta Ł. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 16 kwietnia 1999 r., (...) w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
W uzasadnieniu uchwały o wystąpieniu z pytaniem prawnym Kolegium przedstawiło następujący stan faktyczny sprawy.
Małżonkowie Barbara i Zygmunt Ł. złożyli w dniu 19 listopada 1998 r. wniosek o przekształcenie w prawo własności przysługującego im prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości w L., przy ul. S. 8, oznaczonej jako działka nr 61, obręb N.W., o powierzchni 898 m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta Kw 36226 w Sądzie Rejonowym w L., stanowiącej własność Gminy L.. Użytkowanie wieczyste gruntu oraz własność znajdujących się na nim budynków, małżonkowie Ł. nabyli w drodze umowy darowizny z dnia 6 maja 1994 r. od poprzedników prawnych /rodziców/, którzy na podstawie umowy z dnia 29 kwietnia 1957 r. zawartej z Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. uzyskali własność budynków oraz ustanowiono na ich rzecz użytkowanie jako prawo wieczyste do gruntu. Według wymienionej umowy z 1957 r. czynsz dzierżawy określono na 4 zł rocznie i był on uiszczany w niezmienionej wysokości do 1993 r. Właściciel gruntu nie skorzystał z możliwości skorygowania odpłatności za wieczyste użytkowanie gruntu. Dopiero po złożeniu wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zlecono oszacowanie działki na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 16 kwietnia 1999 r., (...) przekształcił prawo użytkowania wieczystego do wymienionej działki w prawo własności na rzecz małżonków Ł. i ustalił opłatę za przekształcenie w kwocie 1.545 zł. Opłata ta składa się z 5 rat rocznych w kwocie po 309 zł, równych wysokości opłaty rocznej ustalonej na dzień wydania decyzji. Rozpatrując odwołanie Zygmunta Ł., który zakwestionował ustalenie odpłatności za przekształcenie, Kolegium powzięło istotne wątpliwości, co do treści przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /Dz.U. nr 123 poz. 781/, a zwłaszcza art. 5 ust. 2 tej ustawy. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji ustalił opłatę za przekształcenie w oparciu o przepis art. 5a pkt 2 powołanej ustawy, co jest wadliwe, gdyż przepis ten odnosi się wyłącznie do osób, które wniosły jednorazowo opłatę za część okresu użytkowania wieczystego na podstawie odrębnych przepisów. W tej zaś sprawie wieczyści użytkownicy uiszczali opłatę po 4 zł rocznie od 1957 r., w niezmienionej wysokości jako opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego. W takiej sytuacji zdaniem Kolegium podstawę ustalenia odpłatności za przekształcenie stanowi przepis art. 5 ust. 2 ustawy. Nasuwa się jednak problem stosowania tego przepisu, gdy opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowych gruntów praktycznie nie istniała /4 zł w 1957 r. po denominacji oznacza 0 zł/. Skoro przepis ten stanowi, iż wysokość raty rocznej odnosi się do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za rok 1997 r., to - w ocenie Kolegium - "ustawodawca miał na myśli opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego, którą użytkownik by poniósł w takiej wysokości, w jakiej powinna w 1997 r. obowiązywać, w miejsce niezaktualizowanej opłaty rocznej o wartości zerowej lub wartości symbolicznej". Oznaczałoby to, że określając odpłatność za przekształcenie, należałoby w pierwszej kolejności ustalić wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wprowadzona ustawą z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /Dz.U. 1999 nr 65 poz. 746 ze zm./, zwanej dalej ustawą o przekształceniu, możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności nie jest rozwiązaniem całkiem nowym w prawie normującym gospodarkę gruntami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz gmin. Możliwość bowiem sprzedaży nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie wieczyste jej użytkownikowi /a więc zarówno osobie fizycznej jak i prawnej/ przewidywała już ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ i przewiduje ją także w art. 32 obecnie obowiązująca ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./, która zastąpiła ww. ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. Sprzedaż takiej nieruchomości w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. regulującej gospodarkę gruntami nierolniczymi jej dotychczasowemu użytkownikowi wieczystemu następuje w drodze umowy cywilnoprawnej za cenę uwzględniającą wartość nieruchomości pomniejszoną o wartość prawa użytkowania wieczystego i z dniem zawarcia umowy sprzedaży wygasa prawo użytkowania wieczystego. Istniała zatem i nadal istnieje przewidziana powyższą ustawą możliwość nabycia przez użytkownika wieczystego w drodze sprzedaży nieruchomości obciążonej tym prawem na własność na określonych warunkach. Ustawa o przekształceniu, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r., dotyczy wprawdzie także zmiany użytkowania wieczystego w prawo własności ale jest uregulowaniem odmiennym od unormowań ustawy o gospodarce nieruchomościami odnoszących się do sprzedaży nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste.
Odmienność ta polega przede wszystkim na tym, ze ustawa o przekształceniu dotyczy tylko użytkowników wieczystych będących osobami fizycznymi, przekształcenie następuje w postępowaniu administracyjnym a odpłatność za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie jest ustalana jak w przypadku sprzedaży na podstawie art. 32 i art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste w oparciu o wartość nieruchomości określoną przez rzeczoznawcę majątkowego, lecz przy wzięciu za podstawę jej określenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste z roku 1997 r. Skutek przewidziany obu wymienionymi ustawami jest taki sam - zmiana prawa użytkowania wieczystego w prawo własności - lecz tryb i zasady prowadzące do powstania tego skutku są jak wykazano w obu przypadkach odmienne. Z porównania obu przytoczonych aktów prawnych wynika, że niewątpliwie ustawa o przekształceniu jest korzystniejsza dla użytkowników wieczystych zamierzających przekształcić przysługujące im dotychczas prawo do gruntu, zwłaszcza jeśli chodzi o warunki finansowe na jakich przekształcenie to ma nastąpić. Jakkolwiek ustawa o przekształceniu jako zasadę przyjmuje odpłatne nabycie w jej trybie własności nieruchomości /art. 4/ wyłączając z tego tylko ściśle określone kategorie użytkowników wieczystych /art. 6/, to jednak nie zakłada ona, że odpłatność ta ma być realnym świadczeniem rekompensującym dotychczasowemu właścicielowi utratę prawa własności. Potwierdza to sposób ustalania przedmiotowej odpłatności.
Kwestię ustalania opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności normuje art. 5 ustawy o przekształceniu. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu opłata za przekształcenie składa się z rat rocznych płatnych przez określony ustawą czas, którego długość zależy od dotychczasowego okresu trwania użytkowania wieczystego, tj. 1/ 15 lat - jeżeli użytkowanie wieczyste trwało 5 lat i krócej, 2/ 10 lat - jeżeli użytkowanie wieczyste trwało dłużej niż 5 lat i krócej niż 20 lat, i 3/ 5 lat - jeżeli prawo to trwało 20 lat i dłużej, zaś wysokość raty rocznej stosownie do postanowień ust. 2 art. 5 równa jest wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r. Tak więc wysokość opłaty za przekształcenie uzależniona jest głównie od okresu płatności rat rocznych i podstawy ich naliczania a nie wartości nieruchomości. Nie będzie więc opłata ta stanowić swego rodzaju "realnego odszkodowania" dla dotychczasowego właściciela gruntu.
Z pytania prawnego przedstawionego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wynika, że Kolegium nie ma wątpliwości, iż ustalenia raty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność dokonuje się na podstawie cytowanego art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu. Wątpliwość natomiast dotyczy tego, czy w przypadku, gdy wysokość ustalonej w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste opłaty rocznej nie była zmieniana i w roku 1997 nie miała żadnego wymiaru pieniężnego, możliwe jest obliczenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za rok 1997 dla potrzeb przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w postępowaniu administracyjnym. Ustawa o przekształceniu w art. 5 ust. 2 nie zawiera upoważnienia dla organu administracji publicznej orzekającego o przekształceniu do ustalenia dla potrzeb przekształcenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na warunkach obowiązujących w 1997 r. lecz stanowi wyraźnie, że rata roczna, która składa się na opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności "ma być równa opłacie rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r.", a więc opłacie stanowiącej integralną część stosunku prawnego tj. umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego. Chodzi tu więc o opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r. istniejącą w czasie orzekania o przekształceniu - a nie mającą być dopiero określoną przez organ w postępowaniu dotyczącym przekształcenia - która ma stanowić podstawę dla ustalenia opłaty związanej z przekształceniem. Pogląd ten znajduje wsparcie w treści przepisu art. 5a ustawy o przekształceniu, który reguluje kwestię ustalania opłaty za przekształcenie dotyczącej tych użytkowników wieczystych, którzy wnieśli opłatę roczną za część okresu użytkowania wieczystego w jednorazowej formie, jeżeli koniec tego okresu przypada po dniu 31 grudnia 1997 r. W sytuacji określonej w art. 5 a pkt 2 ustawa upoważnia organ administracji publicznej do ustalenia dla potrzeb przekształcenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego na dzień wydania decyzji w sprawie przekształcenia w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W tym przypadku organ administracji rządowej, ustalając w trakcie postępowania przekształceniowego opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego działa za wyraźnym zezwoleniem ustawy, czego w art. 5 ust. 2 brak. Art. 5a pkt 2 ustawy o przekształceniu zezwalający na ustalenie dla potrzeb określenia opłaty za przekształcenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego na dzień wydania decyzji w sprawie przekształcenia stanowi wyjątek od zasady dotyczącej ustalania rat rocznych opłaty za przekształcenie wyrażonej w art. 5 ust.
- Powyższe prowadzi do wniosku, że o wysokości raty rocznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu, składającej się na opłatę za przekształcenie rozstrzyga treść umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste oraz wynikająca z tej umowy wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Skoro bowiem przepis ten odwołuje się do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r., nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia, że chodzi tu o inną opłatę roczną niż ta, którą wieczysty użytkownik był zobowiązany uiścić za rok 1997. Nie jest więc dopuszczalne w takiej sytuacji obliczanie w postępowaniu administracyjnym dla potrzeb ustalania wysokości opłaty za przekształcenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r., według wartości nieruchomości w 1997 roku.
Należy nadmienić, że praktyka blisko dwuletniego stosowania przez organy administracji publicznej orzekające w sprawach przekształcenia przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu wskazuje, że generalnie jest on rozumiany tak, że chodzi w nim o opłatę za użytkowanie wieczyste, którą użytkownik wieczysty winien był uiścić do 31 marca 1997 r., a więc opłatę wynikającą z umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego. Wątpliwości co do sposobu ustalania raty rocznej za przekształcenie powstają - czego przykładem jest niniejsza sprawa - na tle incydentalnych przypadków.
Opłata za użytkowanie wieczyste jako element umowy ustalającej to prawo ma charakter cywilnoprawny i wiąże strony umowy. Wprawdzie zgodnie z obowiązującym stanem prawnym organ administracji publicznej może dokonać aktualizacji tej opłaty ale nie czyni tego w postępowaniu administracyjnym. Spory związane z ustalaniem i aktualizacją omawianych opłat rozstrzyga ostatecznie sąd powszechny. Tak więc wszelkie kwestie związane z opłatami za użytkowanie wieczyste nie mogą być rozstrzygane na drodze administracyjnej lecz tylko w stosownym postępowaniu sądowym.
Powstaje oczywiście wątpliwość co do możliwości ustalenia w przedstawionym przypadku opłaty za przekształcenie, gdyż nasuwa się pytanie, czy można tu mówić o istnieniu opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w sensie nie tylko prawnym ale i ekonomicznym, jednakże kwestia realności opłat za użytkowanie wieczyste jako należąca do sfery cywilnoprawnej nie może być przedmiotem rozważań NSA.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę, jak w sentencji.
Zdanie Odrębne
Zdanie odrębne sędziego NSA Włodzimierza Rymsa do uchwały z dnia 22 listopada 1999 r., OPK 23/99.
Pytanie prawne Kolegium w tej sprawie związane jest z sytuacją, gdy wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego określona w umowie nie była zmieniana i za rok 1997 wysokość tej opłaty nie ma wymiaru pieniężnego /w przedmiotowej sprawie 0,0004zł/. W nawiązaniu do takiej sytuacji postawiony został problem, jak obliczyć opłatę za przekształcenie, czy można dokonać obliczenia opłaty rocznej za 1997r. na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /Dz.U. 1999 nr 65 poz. 746/, zwanej dalej ustawą o przekształceniu. Istota pytania prawnego Kolegium tkwi więc w tym, czy dopuszczalne jest obliczenie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, gdy wysokość opłaty rocznej, którą zobowiązany był wnosić użytkownik wieczysty nie ma wymiaru pieniężnego.
Przyjęta w uchwale NSA odpowiedź na pytanie prawne stanowi wyraz stanowiska, że w przypadku, gdy do ustalania wysokości opłaty za przekształcenie ma zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu, istotne jest jedynie to, jaką opłatę roczną na rok 1997 miał ustaloną użytkownik wieczysty, którą w tym roku powinien był uiścić.
Oznacza to, że dla potrzeb ustalenia opłaty za przekształcenie, poza przypadkiem, o którym mowa w art. 5a ustawy o przekształceniu, nie można obliczać opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r. w celu określenia wysokości rat rocznych, które składają się na wysokość opłaty za przekształcenie, albowiem za podstawę do ustalenia wysokości raty rocznej należy przyjąć opłatę roczną w takiej wysokości, w jakiej, zgodnie z umową, użytkownik wieczysty obowiązany był ją uiścić za 1997 r.
Z tym stanowiskiem, które determinuje sposób sformułowania odpowiedzi na pytanie prawne Kolegium, nie zgadzam się z następujących względów.
W uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 25 października 1999 r., OPK 18/99, analizując przyjęte w ustawie o przekształceniu zasady odpłatności za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zwrócono uwagę, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu nasuwa istotne wątpliwości interpretacyjne, co do tego jak należy rozumieć użyty w tym przepisie zwrot " wysokość raty rocznej równa jest wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r." Czy chodzi tu o opłatę roczną, w takiej wysokości, w jakiej, zgodnie z umową między użytkownikiem wieczystym i dotychczasowym właścicielem nieruchomości, zobowiązany jest zapłacić użytkownik wieczysty za 1997 r., czy też chodzi tu o wysokość opłaty rocznej, która powinna odpowiadać wysokości opłaty rocznej za 1997 r. w relacji do wartości nieruchomości w 1997 r.
Dostrzegając istotne argumenty przemawiające za poglądem, że w art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu, mowa jest o opłacie rocznej, którą zgodnie z umową zobowiązany był ponieść użytkownik wieczysty za 1997 r., który to pogląd przyjęto podejmując uchwałę, to jednak moim zdaniem więcej argumentów przemawia za przyjęciem poglądu, iż w przepisie tym chodzi o opłatę roczną, która powinna odpowiadać wysokości opłaty rocznej obliczonej w relacji do wartości nieruchomości w 1997 r.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że to, iż użytkownik wieczysty uiszcza opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości określonej w umowie, nie oznacza samo przez się, że wysokość tej opłaty musi przesądzać o treści przepisów określających wysokość opłaty za przekształcenie. Możliwość przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi nowe unormowanie, w którym ustawodawca określa warunki tego przekształcenia. Nie ingeruje w treść istniejącego stosunku prawnego użytkowania wieczystego, jeżeli użytkownik wieczysty, nie wystąpi z wnioskiem o przekształcenie. To, na jakich warunkach ma nastąpić przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, a w szczególności, jaka ma być odpłatność za przekształcenie, jest wynikiem dokonanego przez ustawodawcę wyboru przesłanek określających warunki przekształcenia. Dlatego też przyjęcie przez ustawodawcę metody ustalania wysokości opłaty za przekształcenie, odwołującej się do wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, nie musi samo przez się oznaczać, że jest to odwołanie się do wysokości opłaty rocznej, którą użytkownik wieczysty zobowiązany jest zapłacić za 1997 r. zgodnie z treścią umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Nie ma uzasadnionych podstaw do twierdzenia, że skoro ustawodawca zdecydował się związać wysokość opłaty za przekształcenie z opłatą roczną z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r., to tym samym nie przyjęcie jako podstawy do ustalenia opłaty za przekształcenie, opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości wynikającej z umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste naruszałoby prawa nabyte użytkownika wieczystego. Jak to już podniesiono, należy odróżnić prawa i obowiązki stron objęte treścią stosunku prawnego użytkowania wieczystego od nowej sprawy, jaką jest określenie warunków na jakich następuje przekształcenie.
Pogląd, że w przepisie art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu chodzi o opłatę roczną, której wysokość wynika z umowy, prowadzi do niemożliwego do zaakceptowania zróżnicowania sytuacji prawnej użytkowników wieczystych w zależności od tego, w jaki sposób i kiedy określono w umowie wysokość opłaty rocznej oraz czy opłata roczna była aktualizowana. Nie można zakładać, że ustawodawca nie zdawał sobie sprawy, iż w licznych przypadkach kwestia wysokości opłat rocznych obciążających użytkowników wieczystych jest nieuporządkowana. Na ten stan rzeczy miał wpływ nie tylko stopień staranności właścicieli, ale także przewlekłość procesu komunalizacji mienia oraz zmieniający się stan prawny w zakresie zasad aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. Sprawą notoryjnie znaną jest to, że toczy się wiele postępowań przed samorządowymi kolegiami odwoławczymi i sądami powszechnymi w związku z wypowiedzeniem dotychczasowej wysokości opłaty rocznej. Odwołanie się do opłaty rocznej wynikającej z umowy oznaczałoby, że wysokość opłaty za przekształcenie byłaby przypadkowa i często oderwana od obiektywnego miernika wartości prawa. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że w niektórych przypadkach, gdy opłata roczna nie była aktualizowana albo nawet nie mogła być aktualizowana, użytkownik wieczysty nie ponosiłby praktycznie żądanej opłaty za przekształcenie. Prowadziłoby to nie tylko do przypadkowego zróżnicowania sytuacji prawnej użytkowników wieczystych ze względu na wysokość opłaty za przekształcenie, ale wręcz do sprzeczności z przepisem art. 4 ustawy o przekształceniu, z którego wynika, że nabycie własności nieruchomości w wyniku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego następuje odpłatnie, poza wyjątkami ściśle określonymi w art. 6 ustawy o przekształceniu. Jeżeli bowiem, tak jak w rozpoznawanej sprawie, wysokość opłaty rocznej wynikająca z umowy nie ma żadnego wymiaru pieniężnego, to sposób rozumienia art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu przyjęty w uchwale, prowadzi do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Należy w pełni zgodzić się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu uchwały pięciu sędziów NSA z dnia 25 października 1999 r., OPS 18/99, iż ustawodawca kierując się konstytucyjnymi zasadami ochrony własności, zapewnienia dochodów jednostkom samorządu terytorialnego oraz równego traktowania obywateli przyjął metodę ustalania odpłatności za przekształcenie po wyważeniu interesów majątkowych użytkowników wieczystych i dotychczasowych właścicieli nieruchomości oraz że przyjęte reguły ustalania odpłatności zakładają jednakowe traktowanie wieczystych użytkowników, których obciąża opłata za przekształcenie. Prowadzi to do wniosku, że wprawdzie ustawodawca nie zdecydował się na przyjęcie takich zasad odpłatności, jakie mają zastosowanie w przypadku sprzedaży nieruchomości jej użytkownikowi wieczystemu, to jednak przyjęty sposób określania wysokości opłaty za przekształcenie wiąże wysokość tej opłaty z czasem trwania prawa użytkowania wieczystego i opłatą roczną z tytułu użytkowania wieczystego, która zależy od wartości nieruchomości /ceny nieruchomości/. Oznacza to, że w przypadku oddania gruntu w użytkowanie wieczyste pod budownictwo mieszkaniowe, opłata za przekształcenie powinna odpowiadać 5, 10 lub 15 procent wartości nieruchomości gruntowej.
Za przyjęciem poglądu, że w przepisie art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu mowa jest o opłacie rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która zależy od wartości nieruchomości w 1997 r. a nie od wysokości opłaty rocznej wynikającej z umowy, przemawiają inne jeszcze argumenty.
Należy mieć na uwadze przepis art. 5 ust. 2a ustawy o przekształceniu, który ma zastosowanie do użytkowników wieczystych, których prawo powstało po dniu 31 grudnia 1997 r. /w okresie od 1 stycznia do 31 października 1998 r./. W tym przypadku wysokość raty rocznej ma być równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za 1998 r. W przepisie tym /art. 5 ust. 2a/ posłużono się takim samym sformułowaniem jak w art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu /wysokość raty rocznej równa jest wysokości raty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za 1998 r./. Różnica dotyczy tylko tego, że w art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu wskazano 1997 r., a w przepisie art. 5 ust. 2a ustawy o przekształceniu jest rok 1998. Nie ulega jednak żadnej wątpliwości, że w przepisie art. 5 ust. 2a ustawy o przekształceniu nie chodzi o opłatę roczną, którą ma ponieść użytkownik wieczysty za 1998 r. według łączącej strony umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Skoro bowiem nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste po dniu 31 grudnia 1997 r., a więc pod rządami obowiązującej od dnia 1 stycznia 1998 r. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./, to jest oczywiste, że umowa nie określa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za 1998 r., ponieważ zgodnie z art. 71 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami opłaty rocznej nie pobiera się za rok, w którym zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego, a więc w tym przypadku za rok 1998. Inaczej mówiąc przepis art. 5 ust. 2a ustawy o przekształceniu, wskazując na opłatę roczną za 1998 r. jako podstawę do ustalenia wysokości raty rocznej nie odwołuje się do opłaty rocznej za 1998r., którą zgodnie z umową ma zapłacić użytkownik wieczysty, albowiem umowa w takim przypadku w ogóle nie określa opłaty rocznej za rok 1998. Chodzi tu więc o opłatę roczną odpowiadającą opłacie rocznej ustalonej w 1998r. Jeżeli więc użyty w art. 5 ust. 2a ustawy o przekształceniu zwrot "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego za 1998 r." nie może być rozumiany tak, że chodzi tu o opłatę roczną, którą użytkownik wieczysty był zobowiązany uiścić za 1998 r. zgodnie z umową, to taki sam zwrot "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r." również nie może być rozumiany w ten sposób, że chodzi tu o opłatę roczną, którą był zobowiązany uiścić użytkownik wieczysty za 1997 r. Takich samych zwrotów ustawowych, użytych w tej samej ustawie nie można bowiem różnie interpretować.
Kolejny argument wynika z art. 5a ustawy o przekształceniu.
Opłata za przekształcenie, o której mowa w art. 5a ustawy o przekształceniu dotyczy tych wieczystych użytkowników, którzy wnieśli opłaty roczne za część okresu użytkowania wieczystego w formie opłaty jednorazowej, jeżeli koniec tego okresu przypada po dniu 31 grudnia 1997 r. Chodzi tu o zapłacenie opłat rocznych z góry, za część okresu użytkowania wieczystego, obejmującego także lata po 1997 r. W takiej sytuacji /gdy jest nieodpłatna/ stosownie do przepisu art. 5a pkt 2 ustawy o przekształceniu podstawę do ustalenia wysokości raty rocznej stanowi opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego na dzień wydania decyzji w sprawie przekształcenia obliczona na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z przepisów art. 5a pkt 2 ustawy o przekształceniu wynika zatem jednoznacznie, że w tym przypadku raty roczne, które składają się na opłatę za przekształcenie będą równe nie wysokości opłaty rocznej wynikającej z łączącej strony umowy, ale opłacie rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która zostanie specjalnie obliczona dla potrzeb określenia opłaty za przekształcenie, według stanu na dzień wydawania decyzji w sprawie przekształcenia, na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skoro tak, to przyjęcie poglądu, że w przepisie art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu mowa jest o opłacie rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, której wysokość wynika z umowy łączącej strony, prowadziłoby do niczym nieusprawiedliwionego zróżnicowania sytuacji wieczystych użytkowników, których dotyczy przepis art. 5a ustawy o przekształceniu w stosunku do wieczystych użytkowników, którzy wnieśli opłaty roczne jednorazowo za część okresu użytkowania, który upłynął przed końcem 1997 r. Przykładowo, w sytuacji, gdy użytkownik wieczysty wniósł opłatę roczną jednorazowo za część okresu użytkowania wieczystego do 1997 r. włącznie, podstawę stanowiłaby opłata roczna ustalona w umowie, której w ogóle nie można było aktualizować, a której wysokość w 1997 r. nie miała żadnego wymiaru pieniężnego. Oznaczałoby to, że użytkownik wieczysty, który zapłacił opłatę roczną jednorazowo za część okresu użytkowania wieczystego obejmującego rok 1998, poniesie opłatę za przekształcenie, której wysokość stanowi określony procent ceny nieruchomości gruntowej, natomiast użytkownik wieczysty, który zapłacił opłatę roczną jednorazowo za część okresu użytkowania wieczystego do 1997 r. włącznie, ponosiłby opłatę za przekształcenie w wysokości symbolicznej, nie mającej żadnego wymiaru pieniężnego, tylko dlatego, że wysokość opłaty rocznej określona w umowie, która nie mogła być zmieniona, utraciła realny wymiar pieniężny.
Przepis art. 5a ustawy o przekształceniu nie może być przeciwstawiany przepisowi art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu, w tym sensie, że wprowadza całkowicie inne zasady ustalania wysokości raty rocznej i opłaty za przekształcenie. Przepis ten /art. 5a/ modyfikuje tylko zasady przyjęte w art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu, w ten sposób, że podstawą do określenia wysokości raty rocznej i opłaty za przekształcenie jest wysokość opłaty rocznej obliczonej od wartości nieruchomości w roku, w którym jest wydawana decyzja w sprawie przekształcenia, a nie wysokość opłaty rocznej od wartości nieruchomości w 1997 r. Należy także mieć na uwadze, że wysokość pierwszej raty rocznej oraz wysokość całej należności związanej z opłatą za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności określa właściwy organ w postępowaniu administracyjnym /art. 5 ust. 4 ustawy o przekształceniu/. Tymczasem ponoszenie przez wieczystego użytkownika opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego następuje w ramach stosunku cywilnoprawnego i rozpoznawanie sporów w tym zakresie należy do właściwości sądów powszechnych. Przyjęcie poglądu, że podstawą do ustalenia wysokości raty rocznej jest opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, jaką wieczysty użytkownik obowiązany jest według umowy uiścić za 1997 r., oznaczałoby, że w postępowaniu administracyjnym organ administracyjny ustalałby i rozstrzygał o treści istotnych postanowień umowy. Można przecież z góry założyć istnienie sporu miedzy wieczystym użytkownikiem a dotychczasowym właścicielem co do tego, czy i w jakiej wysokości powinna być według umowy uiszczona opłata roczna za 1997 r. Nie ulega kwestii, że tego rodzaju sprawa jest sprawą cywilną i podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny. Również w przypadku aktualizowania opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego z uwagi na zmianę wartości nieruchomości, spory między właścicielem nieruchomości i jej wieczystym użytkownikiem rozstrzyga ostatecznie sąd powszechny /art. 77 i następne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; poprzednio art. 43 i następne ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./. Skoro zatem wszelkie sprawy wynikające z prawa użytkowania wieczystego są sprawami cywilnymi objętymi właściwością sądów powszechnych, w tym także sprawy dotyczące ponoszenia opłat rocznych określonych w umowie, to ustalanie i rozstrzyganie o tym nie może być objęte równocześnie postępowaniem administracyjnym. Z góry bowiem należy odrzucić pogląd, że o wysokości opłaty rocznej, którą według umowy ma zapłacić wieczysty użytkownik za 1997 r. rozstrzyga sąd powszechny, ale również o tym samym można rozstrzygać w postępowaniu administracyjnym w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Rozstrzyganie o tym samym w dwóch różnych postępowaniach byłoby niedopuszczalne i nieracjonalne. Nie można zaś zakładać, że przekazując sprawę ustalenia opłaty za przekształcenie na drogę postępowania administracyjnego, ustawodawca wyłączył właściwość sądów powszechnych w sprawach między wieczystym użytkownikiem i właścicielem w zakresie dotyczącym opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r., jeżeli wieczysty użytkownik wystąpił o przekształcenie przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Z kolei skoro ustawodawca powierzył orzekanie w przedmiocie opłaty za przekształcenie organowi administracji, to nie ma podstaw do przyjęcia, że przyjął rozwiązanie, iż w razie sporu pomiędzy wieczystym użytkownikiem a dotychczasowym właścicielem co do wysokości opłaty rocznej, którą ma zapłacić wieczysty użytkownik w 1997 r., rozpoznanie sprawy administracyjnej będzie zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia tego sporu przez sąd powszechny. Należy więc dojść do wniosku, że przedmiotem rozpoznania w sprawie administracyjnej w zakresie dotyczącym określenia wysokości raty rocznej oraz wysokości opłaty za przekształcenie jest to, co nie jest objęte właściwością sądów powszechnych. Oznacza to, że w postępowaniu administracyjnym organ nie ustala, czy i w jakiej wysokości wieczysty użytkownik powinien zapłacić zgodnie z umową opłatę roczną za 1997 r., ale ustala wysokość raty rocznej obliczając ją tak jak należałoby wyliczyć opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r.
Przytoczone wyżej argumenty prowadzą do wniosku, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu określa sposób ustalenia wysokości raty rocznej przez odesłanie do zasad określania opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego obowiązujących w 1997 r., a więc zasad określonych w obowiązującej wówczas ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a nie od opłaty rocznej, którą według umowy zobowiązany jest ponieść wieczysty użytkownik w 1997 r.
Z tych względów na przedstawione przez Kolegium pytanie prawne należało udzielić odpowiedzi, że w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jeżeli opłata roczna nie była aktualizowana, opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r. oblicza się dla potrzeb tego postępowania. Podstawą do określenia wysokości opłaty za przekształcenie jest, stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu, opłata roczna za 1997 r. obliczona na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.