Uzasadnienie
Uchwałą (...) Zgromadzenia Ogólnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 6 października 2000 r. - podjętą na podstawie art. 22 ust.1 i 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ - Kolegium wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego z następującym pytaniem prawnym:
"Czy określone w art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym /Dz.U. nr 10 poz. 53/ w związku z art. 5 pkt 22 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./ upoważnienie rejonowego organu rządowej administracji ogólnej /kierownika urzędu rejonowego/ do orzekania o przeniesieniu własności działki, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego, przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r. nieodpłatnie na rzecz właścicieli budynków znajdujących się na tej działce, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności obejmowało również przypadki dotyczące nieruchomości, których właścicielem w dacie orzekania, nie był Skarb Państwa, lecz gmina".
Powyższe pytanie prawne przedstawione zostało Sądowi w sprawie z wniosku Romualda J. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia 17 maja 1994 r. (...), którą organ ten, działając na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym /Dz.U. nr 10 poz. 53/, a także art. 5 pkt 22 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy oraz organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./, orzekł o nieodpłatnym przekazaniu na własność Romualda Józefa J. działki gruntu oznaczonej nr 389 o powierzchni 0,12 ha położonej w G. W uzasadnieniu wymienionej decyzji Kierownik Urzędu Rejonowego w Z. wskazał, że decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w K. z dnia 9 września 1975 r. (...) przejęto na rzecz Skarbu Państwa grunt rolny Wacława K., stanowiący odrębną własność od budynków. Z kolei na podstawie umowy darowizny z dnia 16 lipca 1990 r. sporządzonej w formie aktu notarialnego prawo własności budynków przeniesiono na rzecz Romualda J. W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia 17 maja 1994 r. Romuald J. zarzucił, iż decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej oraz z rażącym naruszeniem prawa materialnego. Na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w K. z dnia 9 września 1975 r. wydzielono bowiem z gospodarstwa rolnego Anieli i Wacława K. do bezpłatnego dożywotniego użytkowania działkę siedliskową o nr 389, o powierzchni 0,19 ha. Z kolei decyzją Wojewody P. (...) z dnia 31 października 1991 r. /tzw. decyzją komunalizacyjną/ stwierdzono, iż powyższa nieruchomość stała się z mocy prawa własnością gminy K. Zdaniem Romualda J. Kierownik Urzędu Rejonowego w Z. nie był więc władny do orzekania o przeniesieniu na wnioskodawcę własności nieruchomości należącej w chwili orzekania do gminy K. Ponadto przekazaniu podlegała nieruchomość o zmniejszonej powierzchni /0,12 ha zamiast 0,19 ha/, co zdaniem wnioskodawcy stanowi rażące naruszenie prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., stosownie do powyższego wniosku Romualda J., wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia 17 maja 1994 r. Skład orzekający Kolegium powziął jednak istotne wątpliwości co do interpretacji art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym /Dz.U. nr 10 poz. 53/ w związku z art. 5 pkt 22 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./.
Zdaniem Kolegium przewidziane w art. 6 powołanej ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. upoważnienie terenowego organu administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego do orzekania o przeniesieniu na własność działki, z mocy powołanego przepisu ustawy kompetencyjnej stało się upoważnieniem kierownika urzędu rejonowego. Upoważnienie to - w ocenie Kolegium - dotyczyło jednak tylko nieruchomości, które przekazane zostały Państwu i w związku z tym stanowiły własność Skarbu Państwa.
W tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. powołało się także na okliczność, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 1990 r. II SA 77-79/90 wyraził pogląd prawny, że organ administracji może w trybie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym orzec o nieodpłatnym przeniesieniu własności działki siedliskowej na rzecz właścicieli znajdujących się na niej budynków tylko wtedy, gdy działka ta stanowi własność Skarbu Państwa.
Uzasadniając swoją wątpliwość prawną Kolegium podkreśliło jednak, że powoływane orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadło jeszcze przed reformą samorządu terytorialnego i wyodrębnieniem gmin jako podmiotów prawa, którym co do zasady przysługuje prawo własności. Kolegium powołało się również na glosę Marii Szewczyk do powyższego wyroku NSA, opublikowaną w Samorządzie Terytorialnym 1992 nr 1-2 poz. 105, w której wyrażono pogląd, iż przewidziane w art. 6 powołanej ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. kompetencje terenowych organów administracji państwowej do realizacji wskazanego w nim roszczenia, z momentem wejścia w życie przepisów ustaw samorządowych i ustawy kompetencyjnej rozbiły się na dwa organy: w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, realizacja tego roszczenia na podstawie art. 5 pkt 22 ustawy kompetencyjnej należy do zadań organów administracji rządowej, w odniesieniu zaś do nieruchomości stanowiącęj własność gminy na podstawie ogólnej kompetencji przewidzianej w art. 1 ustawy kompetencyjnej - stanowi zadanie własne gminy.
W ocenie składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. pogląd prawny przedstawiony w powołanej glosie do wyroku NSA /II SA 77-79/90/ co prawda znajduje oparcie w konstytucyjnej zasadzie ochrony samodzielności gminy, jednakże w sposób oczywisty nie wynika ani z wykładni wskazywanych przepisów ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, ani z wykładni przepisów tzw. ustawy kompetencyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle akt administracyjnych analizowanej sprawy przedstawiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wątpliwość prawna sprowadza się w istocie do pytania, czy w dniu 17 maja 1994 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Z. był organem właściwym do wydania decyzji o nieodpłatnym przekazaniu Romualdowi J. działki nr 389 w G. w trybie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym /Dz.U. nr 10 poz. 53/, skoro nieruchomość ta została wcześniej skomunalizowana i w związku z tym w chwili orzekania przez organ administracji publicznej stanowiła własność Gminy K., nie zaś własność Skarbu Państwa.
Omawiana wątpliwość prawna wynika przede wszystkim z przyjęcia przez Kolegium, jako założenia, iż - zgodnie z art. 5 pkt 22 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./ - uprawnienie kierownika urzędu rejonowego do orzekania o przeniesieniu własności działki, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., nieodpłatnie na rzecz właścicieli budynków znajdujących się na tej działce, dotyczyło jedynie nieruchomości stanowiących własność skarbu Państwa /str. 2 uzasadnienia uchwały zawierającej pytanie prawne/.
Argumentem mającym potwierdzić powyższe założenie jest - w ocenie Kolegium - teza zawarta w uzasadnieniu powoływanego wyroku NSA z dnia 13 marca 1990 r. /II SA 77-79/90/ wskazująca, że art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym odnosi się zarówno do rolników, którzy przekazali gospodarstwo rolne państwu, jak i do ich następców prawnych. Organ administracji może jednak w tym trybie przenieść nieodpłatnie własność działki siedliskowej na właścicieli znajdujących się na niej budynków tylko wtedy, gdy ta działka stanowi własność Skarbu Państwa.
Kolejnych argumentów uzasadniających, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., trafność przedstawionego założenia dostarcza wspomniana glosa do powołanego wyroku NSA. W glosie tej stwierdzono bowiem, iż przewidziane w art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym kompetencje terenowych organów administracji państwowej do realizacji przewidzianego w tym artykule roszczenia, z momentem wejścia w życie przepisów ustaw samorządowych oraz przepisów ustawy kompetencyjnej, rozbiły się na dwa organy:
1/ w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa realizacja tego roszczenia na podstawie art. 5 pkt 22 ustawy kompetencyjnej należy do zadań organów administracji rządowej, 2/ w odniesieniu zaś do nieruchomości stanowiącej własność gminy na podstawie ogólnej kompetencji przewidzianej w art. 1 ustawy kompetencyjnej, stanowi zadanie własne gminy.
W glosie, na którą powołuje się Kolegium, przyjęto więc konsekwentnie, że realizacja roszczenia wynikającego z art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa następuje w drodze decyzji kierownika urzędu rejonowego, w odniesieniu zaś do nieruchomości stanowiącej własność gminy, w drodze decyzji wójta lub burmistrza /prezydenta/.
W świetle zatem przyjętych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. założeń /argumentów/ Kolegium nie powinno mieć wątpliwości, że Kierownik Urzędu Rejonowego w Z. nie był organem właściwym do wydania decyzji z dnia 17 maja 1994 r. o nieodpłatnym przekazaniu działki Romualdowi J. Jednakże źródłem wątpliwości prawnej zawartej w przedstawionym pytaniu prawnym jest okoliczność, że wniosek o ewentualnej niewłaściwości kierownika urzędu rejonowego do załatwiania spraw w omawianym zakresie nie wynika wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.
Przechodząc zatem do oceny przedstawionego stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. podkreślić należy przede wszystkim, że wskazany w uzasadnieniu uchwały zawierającej pytanie prawne pogląd prawny, iż zgodnie z art. 5 pkt 22 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw - uprawnienie kierownika urzędu rejonowego do orzekania o przeniesieniu własności działki, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego, przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r. nieodpłatnie na rzecz właścicieli budynków znajdujących się na tej działce dotyczyło jedynie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie znajduje żadnego uzasadnienia, z następujących powodów.
Otóż w art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym /Dz.U. nr 10 poz. 53 ze zm/ postanowiono co do zasady, że właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z tej nieruchomości. W przepisie tym wskazano również, że o przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzekać będzie terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego.
Tak więc w dniu wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym /28 lutego 1989 r. z mocą od dnia 1 stycznia 1989 r. - art. 10/ organ uprawniony do wydania decyzji w sprawie nieodpłatnego przyznania działki był jednoznacznie określony. Właściwość rzeczowa organu w tych sprawach nie budziła zatem żadnych wątpliwości.
Reforma samorządowa z roku 1990 spowodowała istotną zmianę struktury organów administracji publicznej. Powstała zatem konieczność jednoznacznego określenia kompetencji nowych organów do załatwiania spraw administracyjnych. Ustawodawca postanowił określić te kompetencje w odrębnym akcie /należącym do tzw. pakietu ustaw samorządowych/, tj. w powoływanej ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw. W art. 5 pkt 22 tej ustawy postanowiono, że do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej przechodzą - określone w ustawach - zadania i kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, w tym (...) "z ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym /Dz.U. nr 10 poz. 53/: orzekanie o przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności gruntowej pod budynkami na rzecz właściciela tych budynków /art. 6/".
Ustawodawca postanowił więc, że omawiany zakres spraw /zadań publicznych/ przechodzi do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej bez względu na okoliczność czyją własnością jest dana nieruchomość - Skarbu Państwa czy gminy.
Za stanowiskiem tym przemawia przede wszystkim sposób uregulowania w ustawie kompetencyjnej podziału uprawnień organów w aspekcie prawa własności nieruchomości. Otóż w przypadkach, gdy ustawodawca zamierzał podzielić kompetencje do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej pomiędzy organy administracji rządowej i samorządowej w zależności od kryterium własności, to wyraźnie to unormował w konkretnym przepisie ustawowym /kompetencyjnym/. Tytułem przykładu w tym zakresie można wskazać choćby art. 5 pkt 21 powołanej ustawy z dnia 17 maja 1990 r. Przepis ten dotyczył bowiem podziału kompetencji do załatwiania spraw określonych w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74 ze zm/. Ustawodawca, gdy chciał aby do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej przeszły tylko określone sprawy dotyczące mienia Skarbu Państwa, to wymienił te sprawy w odrębnej części przepisu opatrzonej podtytułem "W zakresie mienia Skarbu Państwa".
Omawiany natomiast art. 5 pkt 22, jako przepis należący przecież do tej samej ustawy, nie został /za wzorem wspomnianego art. 5 pkt 21/ tak sformułowany, by miało z niego wynikać, iż dotyczy jedynie mienia Skarbu Państwa. Oznacza to więc, że na podstawie art. 5 pkt 22 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw orzekanie o przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności gruntowej pod budynkami na rzecz właściciela tych budynków, stosownie do art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, należało do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej bez względu na okoliczność, czy dana nieruchomość była własnością Skarbu Państwa czy gminy.
Pogląd taki jest ponadto w pełni zgodny z jedną z podstawowych i niekwestionowanych zasad prawa administracyjnego, wedle której kompetencji organu administracji publicznej do wydania aktu administracyjnego nie wolno domniemywać. W tej sytuacji nie sposób zaaprobować poglądu Kolegium recypowanego z powoływanej glosy, że przewidziane w art. 6 ustawy z 1989 r o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym kompetencje terenowych organów administracji państwowej do realizacji przewidzianego w tym artykule roszczenia, z momentem wejścia w życie przepisów ustaw samorządowych oraz przepisów ustawy kompetencyjnej, rozbiły się na dwa organy - tj. w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa realizacja tego roszczenia na podstawie art. 5 pkt 22 ustawy kompetencyjnej należy do zadań organów administracji rządowej, w odniesieniu zaś do nieruchomości stanowiącej własność gminy na podstawie ogólnej kompetencji przewidzianej w art. 1 ustawy kompetencyjnej, stanowi zadanie własne gminy. Powołany bowiem art. 1 ustawy kompetencyjnej nie dawał żadnych podstaw do twierdzenia /wbrew wyraźnym i jednoznacznym postanowieniom art. 5 pkt 22 tej ustawy/, iż organy gminy były uprawnione do orzekania w sprawie nieodpłatnego przekazywania tzw. działek siedliskowych właścicielom wybudowanych na nich budynków w sytuacji, gdy działki te stanowiły własność gminy w wyniku komunalizacji.
Odmiennego poglądu w tym zakresie /tj. poglądu o ewentualnej właściwości organów gmin/ nie można wyprowadzić także z przytoczonej tezy wyroku NSA z dnia 13 marca 1990 r. /II SA 77-79/90/, wskazującej, iż organ administracji może w trybie art. 6 powołanej ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. orzec o nieodpłatnym przeniesieniu własności działki siedliskowej na rzecz właścicieli znajdujących się na niej budynków tylko wtedy, gdy działka ta stanowi własność Skarbu Państwa. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione w powoływanym orzeczeniu, dotyczyło bowiem zupełnie innej sytuacji prawnej. Otóż przedmiotem sprawy II SA 77-79/90 była decyzja administracyjna dotycząca odmowy przeniesienia nieodpłatnie własności działki siedliskowej, wydana w dniu 30 listopada 1989 r. Stan prawny objęty powoływanym orzeczeniem nie dotyczył więc zagadnień, które składają się na istotę wątpliwości prawnej przedstawionej w niniejszej sprawie. W 1989 r. nie obowiązywała przecież jeszcze tzw. ustawa kompetencyjna i nie było w związku z tym powodów do powstania wątpliwości w omawianym zakresie. W przytoczonej sprawie natomiast NSA stwierdzając, że w trybie powoływanego art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. można orzec o nieodpłatnym przeniesieniu własności działki siedliskowej na rzecz właścicieli znajdujących się na niej budynków tylko wtedy, gdy działka ta stanowi własność Skarbu Państwa, stał w istocie na stanowisku, iż przepis ten nie pozwala organowi administracji publicznej na nieodpłatne przekazanie działki w drodze decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy przed wejściem w życie powołanej ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. działka ta nie stanowiła już własności Skarbu Państwa, lecz własność osoby fizycznej. W tej rozpoznanej przez NSA sprawie, sporna działka stanowiła bowiem przedmiot prawa własności osoby fizycznej na mocy prawomocnego orzeczenia sądowego z 1983 r.
Podkreślić warto także, iż pogląd o właściwości rzeczowej organów administracji rządowej w omawianych sprawach został potwierdzony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tytułem przykładu można tu powołać wyroki NSA: z dnia 8 lipca 1999 r. - SA/Bk 1573/98, z dnia 6 stycznia 1999 r. - II SA/Łd 1087/96, z dnia 28 grudnia 1999 r. - II SA/Gd 2207/97 oraz z dnia 20 czerwca 2000 r. - II SA/Łd 740/97.
Na marginesie można natomiast jedynie wskazać, że tzw. komunalizacja mienia w związku z reformą samorządową z 1990 r. nie rodziła co do zasady takich skutków prawnych, jak występujące w sprawie II SA 77-79/90, tj. nabycie przez osobę trzecią działki przed wejściem w życie art. 6 powoływanej ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. Zagadnienie to nie wymaga jednak rozwinięcia, wykracza ono bowiem poza ramy przedstawionego pytania prawnego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę jak w sentencji na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.