Uzasadnienie
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E., na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856/ wystąpił z pytaniem prawnym przytoczonym w sentencji uchwały.
W uzasadnieniu pytania prawnego przytoczono następujący stan faktyczny:
Decyzją z dnia 21 września 2001 r., (...), Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. odmówił Stanisławowi S. przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie renty socjalnej. Organ pierwszej instancji ustalił, że Stanisław S. jest osobą pełnoletnią, całkowicie niezdolną do pracy oraz niezdolną do samodzielnej egzystencji z powodu inwalidztwa powstałego przed ukończeniem 18 roku życia /wypis z treści orzeczenia lekarza orzecznika ZUS Oddział w O. z dnia 18 lipca 2001 r./. Stanisław S. nie pracuje i nie prowadzi działalności gospodarczej /oświadczenie z dnia 11 września 2001 r./. W latach 1968-1973 wykonywał pracę w systemie chałupniczym, dzięki czemu nabył uprawnienie do renty inwalidzkiej. Rentę inwalidzką pobierał do dnia 14 czerwca 2001 r., tj. do dnia, w którym na skutek złożonego przez niego wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. Inspektorat w O. wydał decyzję z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie uprawnień do renty rodzinnej. W decyzji tej stwierdza się, że wnioskodawca od dnia 14 czerwca 2001 r. nabył na stałe uprawnienie do renty rodzinnej na podstawie art. 95 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych /Dz.U. nr 162 poz. 1118 ze zm./. Jednocześnie tą samą decyzją wstrzymano rentę z ogólnego stanu zdrowia /inwalidzką/. Jak wynika z treści tej decyzji nabycie uprawnień do renty rodzinnej nastąpiło wskutek wyboru przez zainteresowanego jednego ze świadczeń przewidzianych w ustawie, w wyniku zbiegu prawa do renty inwalidzkiej i renty rodzinnej. Aktualnie Stanisław S. pobiera tylko rentę rodzinną. Jej wysokość wynosi netto 1.410,67 zł miesięcznie.
Opierając się na przedstawionym wyżej i nie kwestionowanym stanie faktycznym organ odmówił przyznania renty socjalnej Stanisławowi S. Jak wnika z ustaleń organu, uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz pisma przekazującego odwołanie z aktami sprawy do Kolegium organ I instancji stoi na stanowisku, że wprawdzie wnioskodawca spełnia warunki zawarte w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, jednakże z uwagi na treść przepisu art. 27a ust. 4 świadczenie to, w ocenie organu pierwszej instancji, nie przysługuje wnioskodawcy, gdyż nadal, mimo otrzymywania tylko renty rodzinnej, posiada uprawnienie do renty inwalidzkiej, z pobierania której zrezygnował od dnia 14 czerwca 2001 r. wskutek wyboru świadczenia korzystniejszego, tj. renty rodzinnej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za bezsporne w niniejszej sprawie to, że Stanisław S. jest osobą pełnoletnią, całkowicie niezdolną do pracy z powodu inwalidztwa powstałego przed ukończeniem 18 roku życia. Określony stopień niezdolności do pracy i czas jego powstania stwierdzone zostały stosownym orzeczeniem wydanym w tym zakresie przez lekarza orzecznika ZUS w dniu 18 lipca 2001 r. /zgodnie z art. 14 powołanej ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach/. Tym samym Stanisław S. spełnia warunki określone przepisem art. 27a ust. 1, a zatem jest osobą, której zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w tym przepisie przysługuje renta socjalna. Jednakże ustawa o pomocy społecznej, od zasady wyrażonej przez art. 27a ust. 1 przewiduje pewne wyjątki, określone m.in. w ustępie czwartym tegoż artykułu. Zgodnie z jego treścią osobie, o której mowa w ustępie 1, uprawnionej do renty lub emerytury, z wyłączeniem renty rodzinnej, renta socjalna nie przysługuje.
Renta rodzinna, jak podkreśla Kolegium, wyklucza posiadanie uprawnienia do renty lub emerytury, natomiast uprawnienie do renty i emerytury wyklucza prawo do renty socjalnej. Stan faktyczny występujący w tej sprawie w odniesieniu do brzmienia przepisu art. 27a ust. 4 ustawy o pomocy społecznej zrodził wątpliwość Kolegium, co do zakwalifikowania Stanisława S. do jednej z tych kategorii osób. Czy w momencie złożenia wniosku o przyznanie renty socjalnej posiadał on uprawnienie tylko do jednego ze świadczeń przewidzianych przepisami w zakresie zabezpieczenia społecznego, czy też uprawniony był do obydwu, tj. zarówno renty inwalidzkiej, jak i renty rodzinnej, a jeśli tak, to które z nich jest decydujące przy orzekaniu o prawie do renty socjalnej? Kolegium wyklucza jednak by można było przyjąć istnienie równocześnie uprawnienia do renty inwalidzkiej, jak i renty rodzinnej.
Oba te uprawnienia bowiem wzajemnie się wykluczają, skoro przepis wyraźnie stanowi, że uprawnienie do renty rodzinnej podlega wyłączeniu ze zbioru uprawnień do renty, oczywiście przy założeniu, że chodzi tu o renty mieszczące się w systemie zabezpieczeń społecznych, do których należy renta inwalidzka.
Można zatem wziąć pod uwagę, zdaniem Kolegium, tylko jedno z dwóch uprawnień do tych świadczeń, ale trudności wiążą się z wyłonieniem konkretnego uprawnienia, a mianowicie bądź to do renty inwalidzkiej, jako uprawnienia nabytego pierwotnie, bądź renty rodzinnej, jako uprawnienia nabytego w związku z późniejszym dokonaniem wyboru świadczenia na podstawie art. 95 powołanej ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach, które było aktualne w dacie złożenia wniosku o rentę socjalną. W przekonaniu Kolegium takie stanowisko byłoby możliwe do przyjęcia, w sytuacji gdy, po pierwsze organy orzekające w kwestii renty socjalnej uprawnione byłyby do ewentualnego badania pochodzenia uprawnienia do renty rodzinnej, a w wyniku takiego badania okazałoby się, że wnioskodawca, mimo późniejszego uprawnienia do tego świadczenia zachowuje uprawnienie do renty inwalidzkiej, po drugie zaś, gdyby przyjąć, iż zamiarem ustawodawcy zmieniającego przepis art. 27a ust. 4 ustawą z dnia 8 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz niektórych ustaw /Dz.U. nr 72 poz. 748/, było rozszerzenie kręgu osób, którym nie przysługuje renta socjalna na podstawie tegoż przepisu, o osoby które poza uprawnieniem do renty rodzinnej posiadają wcześniej nabyte uprawnienie do renty z innego tytułu. Na taki ewentualny zamiar ustawodawcy wskazywać by mogła owa zmiana, która wcześniejsze sformułowanie "otrzymywanie renty lub emerytury", z wyłączeniem renty rodzinnej, zastąpiła sformułowaniem "uprawnienie do tychże świadczeń".
W konkluzji Kolegium stwierdza, że uprawnienie Stanisława S. do renty inwalidzkiej nie zostało zupełnie "skasowane" poprzez nabycie uprawnienia do renty rodzinnej, ale można zasadnie twierdzić, iż nabył on i aktualnie posiada uprawnienie do renty rodzinnej. Przy ocenie prawa do renty socjalnej może być wzięte pod uwagę tylko jedno z tych uprawnień, a więc powstaje wątpliwość co do tego, które z nich jest decydujące lub też, które z nich wywołuje określone skutki prawne w kwestii uprawnienia do renty socjalnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wątpliwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. mają swoje źródło w wadliwym założeniu jakoby uprawnienia do renty z tytułu niezdolności do pracy /dawna renta inwalidzka/ i renty rodzinnej wzajemnie się wykluczały. Natomiast w istocie tak nie jest, ponieważ z art. 95 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zwanej dalej ustawą o emeryturach, wyraźnie wynika możliwość zbiegu uprawnień jednej osoby do świadczeń przewidzianych w ustawie. Ustawodawca w takiej sytuacji przewiduje jedynie możliwość zaspokojenia tych uprawnień przez wypłatę jednego z tych świadczeń. Zatem uprawnienia się nie wykluczają, a jedynie pozostawiono osobie, która może się wykazać więcej aniżeli jednym prawem /uprawnieniem/ do świadczeń z ustawy o emeryturach by sama wybrała świadczenie albo wypłacane będzie świadczenie wyższe.
Przepis art. 27a ust. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 6 poz. 414 ze zm./ nie budzi więc takich trudności interpretacyjnych, jak to przedstawia Kolegium, gdy odrzuci się wadliwe założenie o wzajemnym wykluczaniu się uprawnień. Żaden przepis ustawy o emeryturach nie stanowi o utracie prawa /uprawnienia/ do jednego świadczenia wskutek wybrania innego. Przepis art. 98 ust. 1 ustawy o emeryturach stanowi wprost o wstrzymaniu wypłaty jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 95 tej ustawy, co następuje od dnia, od którego przysługuje prawo do wypłaty świadczenia wyższego lub wybranego przez zainteresowanego. Może nawet istnieć stan, że dana osoba będzie miała prawo /uprawnienie/ do świadczeń z różnych tytułów określonych w ustawie o emeryturach, nie korzystając z żadnego. Prawo do świadczenia nie jest równoznaczne z pobieraniem świadczenia jakie z tego prawa wynika.
Utrata prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy następuje na skutek m.in. poprawy stanu zdrowia w takim zakresie w jakim zostanie przywrócona zdolność do pracy. Jeżeli więc określona osoba uzyska prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy, to zachowuje to uprawnienie dopóki nie utraci tego prawa z przyczyn określonych w ustawie o emeryturach. Wybranie świadczenia przysługującego z tytułu renty rodzinnej powoduje jedynie wstrzymanie wypłaty tej osobie renty z tytułu niezdolności do pracy, nie pozbawia zaś tej osoby uprawnienia do tej renty. Prawa do renty rodzinnej nie nabywa się wskutek wyboru świadczenia na podstawie art. 95 ust. 1 ustawy o emeryturach, gdyż określona osoba ma już to prawo, skoro następuje u niej zbieg prawa do kilku świadczeń przewidzianych w tej ustawie.
W rozważaniach przedstawionego przez Kolegium pytania prawnego nie bez znaczenia są kolejne zmiany art. 27a ustawy o pomocy społecznej, dokonane po ogłoszeniu tekstu jednolitego tej ustawy w Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414, które Kolegium wprawdzie dostrzega, ale z analizy tych zmian nie wyprowadza poprawnych wniosków.
Przepis art. 27a ust. 4 w brzmieniu z 1998 r. /"Osobie, o której mowa w ust. 1 i 2, posiadającej równocześnie uprawnienia do świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z wyłączeniem renty rodzinnej, przysługuje tylko jedno świadczenie - wybrane przez tę osobę lub korzystniejsze"/ pozwalał na wykładnię tego przepisu przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie w powołanym także w uchwale Kolegium wyroku z dnia 25 marca 1999 r., II SA/Lu 564/98 /ONSA 2000 Nr 1 poz. 43/, ponieważ osobie ubiegającej się o rentę socjalną i posiadającej równocześnie uprawnienie do świadczeń z ubezpieczenia społecznego, przysługiwała renta socjalna, jeżeli wybrała tą rentę jako wybrane przez siebie lub korzystniejsze świadczenie. Jednakże nie taki był zapewne cel ustawodawcy, jak to by wynikało ze stanowiska wyrażonego w powołanym wyroku; wyrok ten wzbudzał zasadnicze wątpliwości /Por. S. Nitecki, w Komentarzu do ustawy o pomocy społecznej, Gdańsk 2001, str. 164/.
Przepis art. 27a ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, po zmianie dokonanej ustawą z dnia 8 października 1999 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej i ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych /Dz.U. nr 90 poz. 1001/ w ogóle nie odwoływał się do uprawnienia /prawa/ do świadczenia, a istotne było otrzymywanie renty lub emerytury, z wyłączeniem renty rodzinnej /"Osobie, o której mowa w ust. 1 i 2, otrzymującej rentę lub emeryturę, z wyłączeniem renty rodzinnej, przysługuje tylko jedno świadczenie - wybrane przez tę osobę lub korzystniejsze"/. Natomiast aktualnie obowiązujący, od 28 lipca 2001 r. przepis art. 27a ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, po zmianie tego przepisu dokonanej ustawą z dnia 8 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz niektórych ustaw /Dz.U. nr 72 poz. 748/, ma następujące brzmienie: "Osobie, o której mowa w ust. 1 i 2, uprawnionej do renty lub emerytury, z wyłączeniem renty rodzinnej, renta socjalna nie przysługuje."
Analizując ten przepis, w brzmieniu obowiązującym w czasie rozpoznawania przez organy administracji sprawy, w której Kolegium wystąpiło z pytaniem prawnym, należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że w przepisie tym zostało użyte określenie "osoba (...) uprawniona do renty lub emerytury" /na różnicę w znaczeniu określeń "uprawniony do renty lub emerytury" i "otrzymujący rentę lub emeryturę" wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 15 października 2001 r., OPS 5/01/. Oznacza to, że przesłanka negatywna, której wystąpienie wyłącza prawo do renty socjalnej, została związana ze spełnieniem wszystkich warunków wymaganych do nabycia renty lub emerytury z ubezpieczenia społecznego, a nie z faktycznym pobieraniem świadczenia. Inaczej mówiąc osobą uprawnioną do renty lub emerytury w rozumieniu art. 27a ust. 4 ustawy o pomocy społecznej jest osoba, która spełnia warunki do nabycia tych świadczeń, chociażby faktycznie świadczeń tych nie pobierała. Z tego względu należy przyjąć, że wyłączenie w tym przepisie osoby uprawnionej do renty rodzinnej może być rozumiane tylko w ten sposób, że chodzi tu o osobę, która spełnia wyłącznie warunki do nabycia renty rodzinnej. Jeżeli bowiem określona osoba spełnia warunki do nabycia prawa do renty rodzinnej i równocześnie spełnia warunki do nabycia renty z tytułu niezdolności do pracy, to nie sposób mówić, że osoba ta nie jest uprawniona do renty.
Za takim rozumieniem przepisu art. 27a ust. 4 ustawy o pomocy społecznej przemawia także cel wprowadzenia renty socjalnej jako świadczenia z zakresu pomocy społecznej, które ma służyć zaspakajaniu niezbędnych potrzeb osób, które nie mogą uzyskać renty z tytułu niezdolności do pracy lub emerytury. Sprzeczne z celem tego przepisu byłoby takie jego rozumienie, które pozwalałoby na uzyskanie prawa do renty socjalnej w drodze rezygnacji z korzystania z prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy lub emerytury, poprzez wybranie świadczenia z prawa do renty rodzinnej.
Prowadzi to do konkluzji, że osobie, spełniającej warunki do przyznania renty socjalnej, określone w art. 27a ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, której wstrzymano wypłatę renty z tytułu niezdolności do pracy na skutek wybrania przez nią świadczenia w postaci renty rodzinnej, stosownie do art. 27a ust. 4 tej ustawy renta socjalna nie przysługuje.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym podjął uchwałę jak w sentencji.