Uzasadnienie
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.-T., na wniosek składu orzekającego tego Kolegium, rozpatrującego odwołanie Grażyny K. od decyzji z dnia 20 marca 2002 r. wydanej przez zastępcę dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T.-M. w sprawie dodatku mieszkaniowego, wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniami prawnymi, przytoczonymi w sentencji uchwały.
Pytania prawne zostały przedstawione w następującym stanie faktycznym oraz prawnym sprawy.
Grażyna K. wnioskiem z dnia 13 marca 2002 r. zwróciła się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Organ I instancji na podstawie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 71 poz. 734/, zwanej dalej ustawą i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych /Dz.U. nr 156 poz. 1817/, zwanego dalej rozporządzeniem, przyznał dodatek mieszkaniowy po ustaleniu następujących okoliczności.
Gospodarstwo domowe wnioskodawczyni składa się z trzech osób, a powierzchnia zajmowanego lokalu w Spółdzielni Mieszkaniowej "P." wynosi 49,70 m2. Miesięczny dochód gospodarstwa domowego wynosi 1.110,10 zł, a więc tak zwany udział w wydatkach na lokal stanowi kwota 133,21 zł. Wydatki na mieszkanie potwierdzone przez zarządcę domu wynoszą 193,31 zł, a więc wydatki na normatywną powierzchnię stanowią kwotę 175,03 zł, obniżone zaś do 90 procent wynoszą 157,53 zł. Lokal jest centralnie ogrzewany i wyposażony w instalacje gazu przewodowego, nie ma jednak instalacji ciepłej wody. Wobec tego wydatek na zakup opału określony ryczałtowo wynosi 20,50 zł. Uwzględniając te ustalenia organ I instancji przyznał wnioskodawczyni dodatek mieszkaniowy w wysokości 44,82 zł miesięcznie od 1 kwietnia do 30 września 2002 r., w tym ryczałt na zakup opału 4,30 zł. Obliczając wysokość należnego dodatku mieszkaniowego organ doliczył do wydatków równoważnik pieniężny za brak w lokalu instalacji ciepłej wody. W konsekwencji wydatki na mieszkanie wyliczono na kwotę 178,03 zł /157,53 + 20,50/, a dodatek mieszkaniowy na kwotę 44,82 zł /178,03 -133,21/.
Rozpoznając odwołanie Grażyny K., która zarzuciła, że należy się jej wyższy dodatek mieszkaniowy ze względu na niskie dochody rodziny, skład orzekający powziął wątpliwości, co do prawidłowego rozumienia przepisów ustawy określających wysokość dodatku mieszkaniowego, wyrażone w pytaniach.
Pierwsze pytanie sprowadza się do tego, czy ryczałtowy wydatek na zakup opału przewidziany w sytuacji określonej w art. 6 ust. 7 ustawy, należy do kategorii wydatków stanowiących podstawę do obliczenia dodatku mieszkaniowego. Kolegium, powołując się na uchwałę NSA z dnia 30 października 1995 r., VI SA 3/95 /ONSA 1996 Nr 1 poz. 2/, podkreśliło, że pod rządami art. 41 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych oraz par. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych - równoważniki pieniężne za brak w lokalu wskazanych instalacji zaliczane były do wydatków stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego. Jednakże pogląd ten w aktualnym stanie prawnym budzi wątpliwości. Według art. 6 ust. 1 ustawy do wydatków poniesionych przez osoby uprawnione do dodatku mieszkaniowego, należałoby zaliczyć wyłącznie wydatki określone w art. 6 ust. 3-6 ustawy, których szczegółowy wykaz stosownie do art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy, określa par. 2 ust. 1 rozporządzenia. Ryczałt na zakup opału, normuje art. 6 ust. 7 ustawy oraz, stosownie do art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy, przepis par. 3 rozporządzenia. Te przepisy nie dotyczą wydatków stanowiących podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego, lecz wydatków "stanowiących podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału". Wydatki na zakup opału, określone ryczałtowo stanowią zatem odrębną kategorię wydatków, niż wydatki wskazane w art. 6 ust. 3-6 ustawy i par. 2 ust. 1 rozporządzenia.
W ocenie Kolegium służą one obliczaniu i ustalaniu wysokości ryczałtu stosownie do zasad wyrażonych w par. 4 rozporządzenia, stanowiącego "część dodatku mieszkaniowego", jako że jego wysokość stanowi iloczyn obliczonego dodatku mieszkaniowego i wskaźnika udziału wydatków będących podstawą obliczania ryczałtu w "łącznej kwocie wydatków". Owa "łączność wydatków", o której mowa w par. 4 ust. 1 rozporządzenia nie powinna przesądzać o zaliczeniu wydatków, o których mowa w par. 3 rozporządzenia do wydatków stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego, bowiem przepisy par. 3 i par. 4 rozporządzenia określają zasady ustalania ryczałtu i jego wysokości, a nie dodatku mieszkaniowego. Rozdzielność materii w tym względzie podkreśla przy tym art. 6 ust. 7 ustawy stanowiąc, iż ryczałt na zakup opału przyznaje się osobie uprawnionej do dodatku mieszkaniowego.
W konsekwencji zdaniem Kolegium nie można przyjąć, że "wydatki ryczałtowe" na zakup opału są wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, o których mowa w art. 6 ust. 3-6 ustawy. Prezentowany pogląd prowadzi wszelako do ograniczenia wysokości dodatku mieszkaniowego. W rozpoznawanej sprawie, po przyjęciu, że wydatki stanowiące podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego nie obejmują wydatków na opał określonych ryczałtowo, wysokość dodatku mieszkaniowego wynosiłaby 24,32 zł, ryczałt 2,33 zł, a łączna wysokość dodatku wraz z ryczałtem wyniosłaby 26,65 zł.
W przypadku podzielenia poglądu Kolegium, opowiadającego się za brakiem podstaw do zaliczenia wydatków stanowiących podstawę obliczenia ryczałtu na zakup opału do wydatków służących obliczaniu dodatku mieszkaniowego stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy, nie byłoby uzasadnienia dla poglądu, iż wydatki na zakup opału określone ryczałtowo są zaliczane do wydatków przy obliczaniu wydatków na normatywną powierzchnię lokalu na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy. Uzasadnia to wystąpienie z pytaniem drugim.
Kolegium podniosło także, że pogląd, według którego do wydatków stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego nie zalicza się wydatków "ryczałtowych na opał" stwarza korzystniejszą sytuację dla użytkowników lokali o powierzchni większej niż normatywna, wyposażonych we wszystkie media, których wydatki z mocy par. 2 ust. 1 rozporządzenia będą rozliczane na powierzchnię normatywną. Nie może to jednak, w ocenie Kolegium, stanowić argumentu przemawiającego za uwzględnieniem "wydatków ryczałtowych" do obliczania wydatków na normatywną powierzchnię.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Z przytoczonego przez Kolegium stanu faktycznego sprawy wynika, że organ pierwszej instancji przyznał odwołującej się Grażynie K. dodatek mieszkaniowy dokonując wykładni przepisów ustawy i rozporządzenia, według której określone ryczałtowo wydatki na zakup opału z uwagi na brak w lokalu instalacji ciepłej wody dolicza się do wydatków, które stanowią podstawę do określenia wysokości dodatku mieszkaniowego. Wątpliwości prawne wyrażone w pytaniach prawnych, dotyczące wskazanych przez Kolegium przepisów ustawy i rozporządzenia, sprowadzają się w istocie rzeczy do tego, że w ocenie Kolegium wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że określone ryczałtowo wydatki na zakup opału, nie mogą być zaliczone do wydatków, które stanowią podstawę do określenia wysokości dodatku mieszkaniowego. Prezentując takie stanowisko Kolegium zwraca jednocześnie uwagę, że jego przyjęcie oznacza, iż wysokość dodatku mieszkaniowego byłaby niższa. W tym stanie rzeczy wymaga rozważenia kwestia, czy odpowiedzi na pytania Kolegium mają znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej przez Kolegium sprawy.
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że pytanie prawne w trybie art. 22 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856 ze zm./ może być przedstawione, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej przez Kolegium sprawy. Zależność ta wyraża się w tym, że pytanie prawne dotyczy wyjaśnienia treści przepisów prawnych, które mają zastosowanie w sprawie, ale także w tym, że stanowisko Sądu wyrażone w uchwale będącej odpowiedzią na pytanie, która wiąże Kolegium w danej sprawie, stanowić będzie element podstawy prawnej orzekania przez Kolegium w sprawie, w której pytanie to zostało przedstawione /art. 50 w związku z art. 49 ust. 5 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Inaczej mówiąc niedopuszczalne jest przedstawienie pytania prawnego przez Kolegium i udzielenie na nie odpowiedzi przez Sąd, jeśli w okolicznościach sprawy, w której pytanie przedstawiono, rozpoznanie sprawy nie zależy od odpowiedzi na pytanie.
Kolegium rozpoznaje sprawę na skutek odwołania Grażyny K., która kwestionuje wysokość przyznanego jej dodatku mieszkaniowego twierdząc, że kwota dodatku mieszkaniowego powinna być wyższa. Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny /art. 139 Kpa/.
W tej sprawie oznacza to, że jeżeli stanowisko organu pierwszej instancji co do zaliczenia wydatków na opał do wydatków, które stanowią podstawę do określenia wysokości dodatku mieszkaniowego nie może być zakwalifikowane jako rażące naruszenie wskazanych przez Kolegium przepisów ustawy i rozporządzenia, to przyjęcie innego stanowiska w tej kwestii, a w szczególności stanowiska prezentowanego przez Kolegium, którego konsekwencją byłoby ustalenie, że dodatek mieszkaniowy powinien być niższy, nie może prowadzić do wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Podkreślić przy tym należy, że jeżeli przepisy sformułowane są w taki sposób, że ich wykładnia może prowadzić do formułowania różnych poglądów co do ich treści, to nie sposób twierdzić, że przyjęcie jednego z możliwych poglądów stanowi rażące naruszenie prawa. Gdyby więc Kolegium jako organ odwoławczy, w wyniku wykładni zajęło stanowisko, że wydatków na opał nie zalicza się do wydatków, które stanowią podstawę do określenia wysokości dodatku mieszkaniowego, to i tak zasadniczy problem w tej sprawie związany jest z zakazem orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, o którym mowa w art. 139 Kpa. Tego stanu rzeczy w tej sprawie nie może zmienić udzielenie odpowiedzi na pytania prawne Kolegium, a wobec tego rozpoznanie sprawy przez Kolegium nie zależy od udzielenia odpowiedzi na przedstawione pytania.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę o odmowie udzielenia odpowiedzi na przedstawione pytania prawne.