Uzasadnienie
Przedstawione Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozstrzygnięcia pytanie prawne wyłoniło się na tle następującego stanu faktycznego:
W dniu 10 kwietnia 2000 r. Wójt Gminy H. wystąpił do Starosty Rz. o uzgodnienie w zakresie ochrony środowiska projektu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działek nr 941, 1200 i 444 położonych we wsi Sz. pod budowę kontenerowej tymczasowej stacji paliw jako inwestycji mogącej pogorszyć stan środowiska. Starosta Rz. postanowieniem z dnia 29 maja 2000 r. uzgodnił projekt decyzji opierając się między innymi na ocenie oddziaływania na środowisko sporządzonej w miesiącu październiku 1999 r. przez mgr inż. Zygmunta K. - biegłego z listy Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa oraz aneksu do oceny tego samego autora opracowanego w miesiącu maju 2000 r. Postanowieniem z dnia 3 lipca 2000 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rz., na skutek rozpoznania zażalenia Jana i Emilii F., postanowienie organu pierwszej instancji zostało uchylone a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Powodem takiego rozstrzygnięcia była ocena organu odwoławczego, iż ocena oddziaływania na środowisko oraz aneks zostały sporządzone przez osobę nieuprawnioną - biegłego z listy Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, zamiast przez biegłego z listy wojewody. Wyrażono przypuszczenie, iż autor oceny może posiadać uprawnienia biegłego z listy wojewody, jednakże okoliczność ta nie była badana, a wymaga wyjaśnienia. Innym powodem uchylenia było wskazanie przez organ pierwszej instancji jako wydającego postanowienie uzgadniające starostwa powiatowego, podczas gdy organem powinien być starosta.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, w czasie którego to postępowania autor oceny oddziaływania na środowisko sygnował wcześniejszą ocenę oraz aneks do niej pieczęcią biegłego z listy Wojewody P. - Starosta Rz. postanowieniem z dnia 3 października 2000 r., (...) ponownie uzgodnił projekt decyzji Wójta Gminy w H. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę konkretnej stacji paliw płynnych wraz z urządzeniami i obiektami budowlanymi w zakresie ochrony środowiska pod warunkiem wykonania dodatkowych zabezpieczeń wskazanych w treści postanowienia. Uzgodnienie zostało podjęte na podstawie wskazanej wyżej oceny oddziaływania na środowisko i aneksu do niej, sporządzonych przez mgr inż. Zygmunta K., i opatrzonych pieczęcią biegłego z listy Wojewody P. oraz prognozie skutków oddziaływania na środowisko tego samego autora oraz opinii geologicznej oceniającej warunki geologiczno-inżynierskie i hydrologiczne.
Zażalenie na to postanowienie złożyli ponownie Jan i Emilia F. oraz Sołectwo w Sz. Jan i Emilia F. zarzucili nie usunięcie uchybień wskazanych w uzasadnieniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rz. z dnia 3 lipca 2000 r., przez co ocena oddziaływania na środowisko nie pochodzi od osoby uprawnionej. Podtrzymali zarzut zagrożenia czystości ujęcia wody pitnej, tym samym przedłożenie interesu jednostki nad interes ogółu mieszkańców. Także drugi z żalących się podniósł, że istnieje zagrożenie dla zbiornika wodnego z uwagi na niekorzystne ukształtowanie terenu, a nadto zaprezentował ocenę, iż obowiązujący dla terenu objętego planowaną inwestycją plan zagospodarowania przestrzennego nie uwzględnia aktualnych przepisów w zakresie ochrony środowiska.
Rozpatrując zażalenia skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rz. powołując się na art. 22 i art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych w zw. z art. 16 i art. 123 Kpa, wystąpił do pełnego składu tego Kolegium o skierowanie do Naczelnego Sądu Administracyjnego pytania prawnego przytoczonego w sentencji uchwały. Skład orzekający wskazał na niewątpliwy obowiązek wynikający z treści art. 40 ust. 4 pkt 2 oraz art. 40 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym dokonania uzgodnień przedmiotowej inwestycji ze starostą oraz powiatowym inspektorem sanitarnym na podstawie oceny oddziaływania na środowisko sporządzonej przez biegłego z listy wojewody. Powołano się na aktualny stan prawny obowiązujący od dnia 23 lutego 2000 r., to jest od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej /Dz.U. nr 12 poz. 136/. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie ocenę oddziaływania na środowisko sporządził w miesiącu październiku 1999 r. rzeczoznawca Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, a na skutek stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rz. z dnia 3 lipca 2000 r. opatrzył tę opinię nową pieczęcią stwierdzającą, że jest biegłym z listy Wojewody P. Potwierdzenie wpisu na listę wojewody stanowiło świadectwo Wojewody P. z dnia 29 czerwca 1999 r. nr 30 wydane z powołaniem się na przepis art. 70a ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska.
Wątpliwości składu orzekającego wywołał fakt nadania przez wojewodę uprawnień biegłemu, przed wejściem w życie przepisów wykonawczych, wydanych na podstawie art. 70a ust. 4 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska stanowiącego uprawnienie dla ministra właściwego do spraw środowiska do określenia w drodze rozporządzenia kwalifikacji, jakim powinien odpowiadać biegły, sposobu, trybu i szczegółowych warunków nadawania uprawnień oraz działania komisji kwalifikacyjnej do spraw uprawnień biegłych, sposób ustalania kosztów postępowania kwalifikacyjnego oraz wynagrodzenia za udział w pracach komisji kwalifikacyjnej do spraw uprawnień biegłych. Taki akt wykonawczy wydano dopiero w dniu 22 lutego 2000 r. /rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie biegłych z listy wojewody/ i obowiązuje on od 22 marca 2000 r. Istotę wątpliwości sprowadzono do pytania, czy w okresie od 1 stycznia 1999 r. do daty wejścia w życie rozporządzenia z dnia 22 lutego 2000 r. w sprawie biegłych z listy wojewody należało stosować przepisy rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 16 września 1998 r. w sprawie biegłych z listy ministra. Powołując się na zasady techniki prawodawczej zawarte w uchwale Nr 47 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. zaprezentowano stanowisko, że rozporządzenie z dnia 16 września 1998 r. w sprawie biegłych z listy Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa utraciło moc z dniem wejścia w życie noweli do ustawy o ochronie środowiska wprowadzającej biegłych z listy wojewody. Jednocześnie zwrócono uwagę, że w sytuacji nie wykonania obowiązku wydania nowego rozporządzenia wykonawczego do ustawy, niezbędnego do jej realizacji - ustawa nie mogła być w tym zakresie wykonana przy zastosowaniu przez analogię przepisów wcześniej wydanego rozporządzenia dotyczącego biegłych z listy ministra.
Jednocześnie skład orzekający Kolegium sugerował brak swojej legitymacji do kwestionowania świadectw nadających uprawnienia biegłego z listy wojewody, jednakże uznano, że poglądu tego nie można przyjąć jako pewny, bowiem oznaczałby on nakaz podporządkowania się aktom administracyjnym nie mającym waloru przepisów powszechnie obowiązujących, co przekreślałoby zasadę praworządności. Podkreślano związanie członków składów orzekających samorządowych kolegiów odwoławczych przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a te w ocenie składu zgłaszającego wątpliwość prawną uniemożliwiały uzyskanie uprawnień biegłych z listy wojewody przed dniem 22 marca 2000 r.
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rz. uchwałą (...) podjętą dnia 23 listopada 2000 r. uwzględnił wniosek składu orzekającego i wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem w brzmieniu przytoczonym w sentencji uchwały. Uzasadniając uchwałę pełny skład Kolegium w całej rozciągłości podzielił stanowisko składu orzekającego co do zaistniałych wątpliwości prawnych i ich wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Podniósł ponadto, że jest duża liczba spraw, w których występuje przedmiotowy problem prawny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Procedura występowania z pytaniami prawnymi przez samorządowe kolegia odwoławcze do Naczelnego Sądu Administracyjnego została unormowana w art. 22 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./. Zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 tej ustawy kolegium w pełnym składzie może wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy.
Wymaga więc przede wszystkim rozważenia czy rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy zależy od odpowiedzi na skierowane do Sądu pytanie oraz czy zagadnienie prawne, które ma być wyjaśnione dotyczy kwestii, którą może rozstrzygać Kolegium w tej sprawie. Nie ulega wątpliwości, iż zgłaszana wątpliwość prawna powinna wiązać się z wykładnią przepisu bądź przepisów znajdujących zastosowanie w prowadzonym postępowaniu. Jak stwierdzono w uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 1999 r., FPK 6/99 /ONSA 2000 Nr 3 poz. 98/ "musi zachodzić co najmniej tego rodzaju stan rzeczy, w którym występuje możliwość sięgnięcia do regulacji prawnej zawartej w przepisie wymagającym wykładni, to zaś, czy znajdzie on zastosowanie w sprawie uzależnione jest od sposobu jego wykładni". Zatem bezsprzecznie istota wątpliwości prawnej sprowadza się do trudności w rozumieniu konkretnego przepisu bądź przepisów prawa mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać, by przedstawiona na wstępie wątpliwość prawna spełniała wymogi określone w art. 22 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, albowiem wynik sprawy nie zależy od udzielenia odpowiedzi na tak sformułowane pytanie prawne.
Na wstępie należy wskazać, że poddane analizie przepisy art. 40 ust. 4 pkt 2 i art. 40 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz pozostające z nimi w związku przepisy art. 70a i art. 68 ust. 6 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska utraciły moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2001 r. wobec wejścia w życie ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko /Dz.U. nr 109 poz. 1157/. Jednakże w niniejszej sprawie mają zastosowanie z mocy art. 63 powołanej ustawy z dnia 9 listopada 2000 r., bowiem postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie tej ustawy i nie zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej. Oznacza to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rz. rozpatrując zażalenie będzie stosować dotychczasowe przepisy wskazane w pytaniu prawnym w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej /Dz.U. nr 12 poz. 136/. Dlatego rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego obejmowały stan prawny przytoczony w pytaniu prawnym Kolegium.
Stan faktyczny w sprawie sprowadza się do sytuacji przedłożenia w postępowaniu o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oceny oddziaływania na środowisko sporządzonej przez biegłego wpisanego na listę wojewody przed zmianą ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie z dniem 23 lutego 2000 r. oraz przed wydaniem rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 lutego 2000 r. w sprawie biegłych z listy wojewody /Dz.U. nr 15 poz. 199/, które to rozporządzenie obowiązuje od dnia 22 marca 2000 r. Przedstawiając swoją ocenę i skutki zmian w mających zastosowanie w sprawie aktach prawnych w uzasadnieniu pytania prawnego zwrócono uwagę, iż obejmuje ono także aspekt prawidłowości procesu legislacyjnego i zasad tworzenia prawa. Jednakże zgodnie z wyżej przedstawionymi wywodami odnoszącymi się do formalnych wymogów pytań prawnych należy jednoznacznie stwierdzić, że ocena prawidłowości procesu legislacyjnego nie mieści się w pojęciu wątpliwości prawnych podlegających wyjaśnieniu przy rozpatrywaniu pytań prawnych przedstawianych przez samorządowe kolegia odwoławcze.
Przedmiot sprawy, w której wystąpiła wątpliwość prawna /według stanu prawnego obowiązującego po dniu 23 lutego 2000 r./ obejmuje uzgodnienie ze starostą projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 4 pkt 2 i ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym organ ten dokonuje uzgodnienia na podstawie oceny oddziaływania na środowisko sporządzonej przez biegłego z listy wojewody. Nie ulega wątpliwości obowiązek organu dokonania merytorycznej kontroli przedłożonej oceny oddziaływania na środowisko, ale także badania spełnienia wymogów formalnych. Do tych ostatnich należało badanie, czy przedłożona ocena została sporządzona przez biegłego z listy wojewody. Badanie to sprowadzało się do sprawdzenia czy autor oceny legitymuje się wpisem na listę wojewody, o której mowa w art. 70a ust. 1 w zw. z art. 68 ust. 6 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. W tym postępowaniu - o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - organy dokonujące uzgodnienia nie miały ustawowego uprawnienia do badania legalności samego wpisu autora oceny na listę wojewody. Nota bene należy zauważyć, że skupiono się na świadectwie biegłego nr 30 /kwestionując nabyte nim uprawnienia/, nie zauważając uprawnienia nr 67 /prawdopodobnie nabytego później/, także figurującego na pieczęci autora przedłożonej oceny. Jak wyżej wskazano, w tym postępowaniu organ odwoławczy poddał ocenie legalność wpisu autora oceny oddziaływania na środowisko, do czego nie był uprawniony, a co spowodowało powstanie wątpliwości prawnej. Samorządowe kolegia odwoławcze nie są organami nadzoru nad wojewodą i sam akt administracyjny jakim jest świadectwo wydane przez wojewodę nie może być przedmiotem merytorycznej kontroli w postępowaniu dotyczącym uzgodnień, prowadzonym na podstawie art. 40 ust. 4 pkt 2 i ust. 4a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe kolegia odwoławcze pełnią przede wszystkim funkcję orzeczniczą, sprawując z mocy art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych kontrolę instancyjną w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego oraz orzekają w innych sprawach na zasadach określonych w odrębnych ustawach /art. 1 ust. 2 ustawy/. Z mocy art. 19 i art. 20 tej ustawy zostały wyposażone w pewne kompetencje o charakterze kontrolno-nadzorczym. Te jednak nie obejmują kontroli indywidualnych aktów administracyjnych i decyzji wydanych w innych /odrębnych/ postępowaniach przez uprawniony organ administracji rządowej.
Uznanie dopuszczalności takiej kontroli byłoby sprzeczne z jedną z zasad prawa administracyjnego wypracowaną przez doktrynę, a mianowicie z zasadą kompetencyjności. Jest ona ujmowana jako postulat dążenia do "prawidłowego określenia kompetencji i prawidłowego rozdzielenia ich między różne organy administracyjne". Jednym z warunków przestrzegania zasady kompetencyjności jest warunek wyłączności kompetencyjnej. Polega ona na tym, iż "do podjęcia pewnego działania prawnego lub faktycznego uprawniony jest tylko jeden organ". /W. Góralczyk "Zasada kompetencyjności w prawie administracyjnym", W-wa 1986, str. 18 i 19 oraz T. Bąkowski "Współdziałanie organów administracji publicznej przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu", Samorząd Terytorialny 2000 nr 12 str. 62/.
Wydane przez wojewodę w innym postępowaniu świadectwo uprawniające do wpisu na listę biegłych nie jest elementem postępowania w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stąd nie podlega kontroli w tym postępowaniu przez organy prowadzące to postępowanie. Nie wyklucza to w przypadku wątpliwości co do legalności świadectwa biegłego możliwości zainicjowania czynności wyjaśniających prawidłowość takiego aktu administracyjnego przez uprawniony organ i w odpowiednim trybie.
Natomiast jeżeli w postępowaniu o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zostaje przedłożona ocena oddziaływania na środowisko sporządzona przez biegłego z listy wojewody, to wymóg formalny takiej oceny obejmujący uprawnienie autora do jej opracowania zostaje spełniony. Ani starosta jako organ pierwszej instancji, ani samorządowe kolegium odwoławcze w postępowaniu zażaleniowym nie mają uprawnień do podważania prawidłowości wpisu biegłego na listę wojewody w postępowaniu o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Dlatego należało uznać, że dla potrzeb rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy wyjaśnienie przedstawionej na wstępie wątpliwości prawnej jest zbędne, jako że kwestia objęta pytaniem prawnym nie podlega badaniu w tym postępowaniu, co uzasadnia odmowę udzielenia odpowiedzi na przedstawione pytanie prawne.
Z wyżej przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę jak w sentencji.