Uzasadnienie
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.-T., na wniosek składu orzekającego rozpoznającego odwołanie Henryka M. członka Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w T.-M. od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T.-M. z dnia 24 stycznia 2002 r. nr 231/02 przyznającej mu dodatek mieszkaniowy, wystąpił na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856 ze zm./ z pytaniami prawnymi przytoczonymi w sentencji uchwały.
W uzasadnieniu pytań prawnych Kolegium przedstawiło następujący stan faktyczny sprawy oraz rozważania prawne.
Henryk M. wnioskiem z dnia 22 stycznia 2002 r. zwrócił się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Organ pierwszej instancji z powołaniem się na ustawę z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 71 poz. 734/, zwaną dalej ustawą i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych /Dz.U. nr 156 poz. 1817/, zwane dalej rozporządzeniem, uwzględnił wniosek.
Wnioskodawca zajmuje lokal o powierzchni 35,10 m2 będący w zasobach Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w T.-M. Jego gospodarstwo domowe składa się z trzech osób, a więc powierzchnia zajmowanego lokalu jest mniejsza od powierzchni normatywnej /art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy/. Miesięczny dochód gospodarstwa wynosi 41,20 zł, stąd też tzw. udział użytkownika lokalu w wydatkach na lokal /art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy/ stanowi 4,94 zł. Wydatki na mieszkanie potwierdzone przez zarządcę domu wynoszą 199,44 zł. Jest ono centralnie ogrzewane i wyposażone w instalację gazu przewodowego. Nie ma natomiast instalacji ciepłej wody. Wobec tego wydatek ryczałtowy na zakup opału /par. 3 ust. 2 rozporządzenia/ stanowi kwotę 20,50 zł /20 x 0,3416 x 3 = 20,50/. W tym stanie organ pierwszej instancji przyznał wnioskodawcy dodatek mieszkaniowy w wysokości 153,96 zł miesięcznie, od 1 lutego do 31 lipca 2002 r., w tym ryczałt na zakup opału w kwocie 14,35 zł.
Obliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego dokonano w następujący sposób:
1/ łączne wydatki na mieszkanie - 219,94 zł /199,44 + 20,50 =219, 94/, 2/ 70 procent ograniczenie /art. 6 ust. 10 ustawy/ - 153,96 zł, 3/ dodatek mieszkaniowy /przy uwzględnieniu par. 2 ust. 2 rozporządzenia/ - 195,06 zł /199,44 x 0,90 + 20,50/ - 4,94 - 195,06/.
Kwota dodatku jest większa od kwoty wskazanej w pkt 2, a zatem wysokość dodatku wraz z ryczałtem na opał wynosi 153,96 zł.
Od decyzji odwołanie złożył Henryk M. wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy i zwiększenie dodatku mieszkaniowego, ponieważ wysokość przyznanego świadczenia nie pokrywa należności za mieszkanie, nie licząc już opłat za energię elektryczną i gaz.
W odniesieniu do pierwszego pytania Kolegium podniosło, że w sytuacji, gdy powierzchnia lokalu mieszkalnego jest mniejsza od powierzchni normatywnej dodatek mieszkaniowy stosownie do art. 6 ust. 9 ustawy ustala się w wysokości różnicy między "wydatkami ponoszonymi za ten lokal" a odpowiednią kwotą wymienioną w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. Przepis ten nie określa jednakże, o jakie wydatki tu chodzi i na co zostały przeznaczone. Można zatem twierdzić, że w tym wypadku chodzi o wszelkie wydatki ponoszone przez użytkownika lokalu, w tym na podgrzewanie wody, gdy w lokalu nie ma instalacji ciepłej wody. Ustawa normując zasady obliczania i ustalania wysokości dodatku mieszkaniowego, mówi bowiem o wydatkach w różnych znaczeniach /o wydatkach na normatywną powierzchnię - art. 5 ust. 4, o wydatkach ponoszonych, wskazanych w art. 6 ust. 4 pkt 1-5, o innych wydatkach wynikających z odrębnych przepisów - art. 6 ust. 4 pkt 6, ogólnie o wydatkach ponoszonych za lokal - art. 6 ust. 9/. Nadto par. 3 rozporządzenia w związku z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadza pojęcie wydatków stanowiących podstawę obliczenia ryczałtu na zakup opału. W takiej sytuacji pojęcie "wydatki ponoszone za lokal" użyte w art. 6 ust. 9 ustawy może oznaczać w znaczeniu potocznym wydatki faktycznie poniesione przez użytkownika lokalu, znajdujące potwierdzenie w odrębnych przepisach poza niniejszą ustawą. Konsekwencją podzielenia tej tezy byłoby niewątpliwie zwiększenie dodatku mieszkaniowego.
Wszelako analiza pozostałych przepisów ustawy w kwestii wydatków, uzasadnia, zdaniem Kolegium, tezę że "wydatkami ponoszonymi za lokal" w rozumieniu art. 6 ust. 9 ustawy, będą wydatki rodzajowo określone i wykazane w art. 6 ust. 3-6 ustawy oraz par. 2 ust. 1 rozporządzenia. Wynika to z systematyki unormowań w zakresie wydatków przyjętych w art. 6 ustawy. W przepisach art. 6 ust. 3-6 ustawy zawarty jest w istocie katalog "ponoszonych wydatków", jak i ich definicja, a więc pojęcie to powinno być wykładane tak samo w innych przypadkach, o ile nic innego nie wynika z ustawy, jako że ustawa nie przyjmuje jednego sposobu obliczania i ustalania dodatku mieszkaniowego.
Z tych też względów należałoby uznać, że "wydatkami ponoszonymi" w rozumieniu art. 6 ust. 9 ustawy, są te same wydatki, o których mowa w przepisach art. 6 ust. 3-6 ustawy, analogicznie do sytuacji obliczania i ustalania dodatku mieszkaniowego na powierzchnię normatywną lokalu /art. 5 ust. 4 i art. 6 ust. 1 ustawy/. Konsekwencją zaakceptowania tej tezy jest z kolei wniosek, że wydatki na zakup opału przewidziane w sytuacji określonej w art. 6 ust. 7 ustawy, nie należą do kategorii wydatków stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego. W praktyce dominuje jednak pogląd odmienny, zgodnie z którym wydatek ten zaliczany jest do wydatków stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego, tyle że jego wysokość obliczana jest na podstawie par. 3 rozporządzenia. W tej sytuacji wydatki te są traktowane jako wydatki ponoszone na lokal i są uwzględniane w obliczeniu wysokości dodatku mieszkaniowego na podstawie art. 6 ust. 1 i 9 ustawy /podobny pogląd był prezentowany w orzecznictwie pod rządami art. 41 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych i par. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, określającego rodzaje wydatków stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego, do których zaliczone były równoważniki pieniężne za brak urządzeń w lokalu - uchwała NSA z dnia 30 października 1995 r. VI SA 3/95 - ONSA 1996 Nr 1 poz. 2/.
Zagadnienie ryczałtu na zakup opału, stanowiącego część dodatku mieszkaniowego normuje art. 6 ust. 7 ustawy i stosownie do art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy, przepis par. 3 rozporządzenia. Ten ostatni przepis, w odróżnieniu od postanowień art. 6 ust. 3-6 ustawy i par. 2 ust. 1 rozporządzenia, nie dotyczy rodzaju wydatków stanowiących podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego, lecz wydatków "stanowiących podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału". Stąd też, w ocenie Kolegium, wydatki te nie podlegają zaliczeniu do podstawy obliczania dodatku mieszkaniowego, gdyż nie zostały uznane za wydatki "na ten cel" określone. Wydatki te stanowią zatem odrębną kategorię wydatków, służących jedynie obliczeniu i ustaleniu wysokości ryczałtu na zakup opału, stosownie do zasad wyrażonych w par. 4 rozporządzenia, stanowiącego swoistą "część dodatku mieszkaniowego", jako że jego kwota stanowi iloczyn obliczonego dodatku mieszkaniowego i wskaźnika udziału wydatków będących podstawą obliczenia ryczałtu w "łącznej kwocie wydatków". Owa "łączność wydatków", o której mowa w par. 4 ust. 1 rozporządzenia może wprawdzie sugerować, że skoro wydatki z par. 3 rozporządzenia zaliczone zostały do ogółu wydatków, to muszą być uwzględnione w toku obliczania wysokości dodatku mieszkaniowego stosownie do art. 6 ust. 1 i 9 ustawy, co byłoby rozwiązaniem uzasadnionym, jednakże nie może ujść uwadze, że wspomniane przepisy par. 3 i 4 rozporządzenia określają jedynie, jak już wspomniano, zasady ustalania ryczałtu na zakup opału i obliczania jego wysokości, a nie dodatku mieszkaniowego, choć ryczałt ten stanowi "część dodatku mieszkaniowego".
Rozdzielność materii w tym względzie podkreśla przy tym art. 6 ust. 7 ustawy, stanowiący, iż ryczałt na zakup opału przyznaje się "osobie uprawnionej do dodatku mieszkaniowego". Stąd też wysokość obliczonego dodatku mieszkaniowego ma jednak wpływ na wysokość tego ryczałtu. W efekcie, zdaniem Kolegium nie można przyjmować, że "wydatki ryczałtowe" na opał są wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy w rozumieniu art. 6 ust. 3-6 ustawy.
Odnośnie drugiego pytania Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 6 ust. 10 ustawy, w sytuacji, gdy powierzchnia lokalu jest mniejsza lub równa powierzchni normatywnej, wysokość dodatku mieszkaniowego wraz z ryczałtem na zakup opału nie może przekroczyć 70 procent "faktycznych wydatków ponoszonych za lokal". Pojawia się więc jeszcze odmienny rodzaj wydatków, których wysokość ogranicza i zarazem kształtuje wysokość przyznanego świadczenia. Im większe będą zatem te wydatki, tym wyższa będzie ostateczna wysokość dodatku mieszkaniowego. Jednakże przytoczony przepis nie określa o jakie wydatki tu chodzi i na co są przeznaczone. Również treść samej ustawy nie zawiera w tym wypadku żadnych wskazówek co do sposobu rozumienia owych wydatków. Powstaje zatem zagadnienie o istotnym znaczeniu praktycznym w procesie ustalania dodatku mieszkaniowego. Wszelkie ograniczenia w realizacji uprawnień muszą być wykładane w sposób ścisły. Stąd też, zdaniem Kolegium, można bronić tezy, że w przedstawionej sytuacji chodzi o wszystkie rzeczywiste wydatki na lokal poniesione i udokumentowane przez użytkownika lokalu, a nie tylko rodzajowo i ściśle określone w art. 6 ust. 3-6 ustawy i par. 2 ust. 1 rozporządzenia, na co wskazuje wykładnia literalna i logiczna.
Można jednak założyć także ze względów natury celowościowej, że w pojęciu "faktycznych wydatków" w rozumieniu art. 6 ust. 10 ustawy, mieszczą się wyłącznie wydatki określone w art. 6 ust. 3 - 6 i par. 2 ust. 1 rozporządzenia w pełnej wysokości, jak i wydatki w postaci równoważników, o których mowa w par. 3 tego rozporządzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że pytanie prawne w trybie art. 22 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856 ze zm./ może być przedstawione, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej przez Kolegium sprawy. Zależność ta wyraża się w tym, że pytanie prawne dotyczy wyjaśnienia treści przepisów prawnych, które mają zastosowanie w sprawie, ale także w tym, że stanowisko Sądu wyrażone w uchwale będącej odpowiedzią na pytanie, która wiąże Kolegium w danej sprawie, stanowić będzie element podstawy prawnej orzekania przez Kolegium w sprawie, w której pytanie to zostało przedstawione /art. 50 w związku z art. 49 ust. 5 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Inaczej mówiąc niedopuszczalne jest przedstawienie pytania prawnego przez Kolegium i udzielenie na nie odpowiedzi przez Sąd, jeśli w okolicznościach sprawy, w której pytanie przedstawiono, rozpoznanie sprawy nie zależy od odpowiedzi na pytanie.
Kolegium w ogóle nie zwróciło uwagi, że wyjaśnienie wątpliwości prawnych wyrażonych w przedstawionych pytaniach prawnych może nie mieć znaczenia dla rozpoznania przez Kolegium tej sprawy, jeżeli się zauważy, że Kolegium rozpoznając sprawę na skutek odwołania Henryka M., który domaga się przyznania wyższego dodatku mieszkaniowego - jest związane zakazem orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny /art. 139 Kpa/.
Z przytoczonego przez Kolegium stanu faktycznego sprawy wynika, że organ pierwszej instancji przyznał Henryka M. dodatek mieszkaniowy w określonej wysokości dokonując wykładni przepisów ustawy i rozporządzenia, według której określone ryczałtowo wydatki na zakup opału z uwagi na brak w lokalu instalacji ciepłej wody dolicza się do wydatków, które stanowią podstawę do określenia wysokości dodatku mieszkaniowego. Wątpliwości prawne wyrażone w pytaniach prawnych, dotyczące wskazanych przez Kolegium przepisów ustawy i rozporządzenia, sprowadzają się w istocie rzeczy do tego, że w ocenie Kolegium wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że określone ryczałtowo wydatki na zakup opału, nie mogą być zaliczone do wydatków, które stanowią podstawę do określenia wysokości dodatku mieszkaniowego. Prezentując takie stanowisko trzeba mieć na uwadze, że jego przyjęcie oznacza, iż wysokość dodatku mieszkaniowego należnego odwołującemu się byłaby niższa. W tym stanie rzeczy wymaga rozważenia kwestia, czy odpowiedzi na pytania Kolegium mają znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej przez Kolegium sprawy.
W tej sprawie należy stwierdzić, że jeżeli stanowisko organu pierwszej instancji co do zaliczenia wydatków na opał do wydatków, które stanowią podstawę do określenia wysokości dodatku mieszkaniowego nie może być zakwalifikowane jako rażące naruszenie wskazanych przez Kolegium przepisów ustawy i rozporządzenia, to przyjęcie innego stanowiska w tej kwestii, a w szczególności stanowiska prezentowanego przez Kolegium, którego konsekwencją byłoby ustalenie, że dodatek mieszkaniowy powinien być niższy, nie może prowadzić do wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Podkreślić przy tym należy, że jeżeli przepisy sformułowane są w taki sposób, że ich wykładnia może prowadzić do formułowania różnych poglądów co do ich treści, to nie sposób twierdzić, że przyjęcie jednego z możliwych poglądów stanowi rażące naruszenie prawa. Gdyby więc Kolegium jako organ odwoławczy, w wyniku wykładni zajęło stanowisko, że wydatków na opał nie zalicza się do wydatków, które stanowią podstawę do określenia wysokości dodatku mieszkaniowego, to i tak zasadniczy problem w tej sprawie związany jest z zakazem orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, o którym mowa w art. 139 Kpa. Tego stanu rzeczy w tej sprawie nie może zmienić udzielenie odpowiedzi na pytania prawne Kolegium, a wobec tego rozpoznanie sprawy przez Kolegium nie zależy od udzielenia odpowiedzi na przedstawione pytania.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę o odmowie udzielenia odpowiedzi na przedstawione pytania prawne.