Uzasadnienie
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. podjął uchwałę o wystąpieniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w trybie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ z pytaniem prawnym przytoczonym w sentencji uchwały.
Pytanie prawne zostało zgłoszone na tle następującego stanu faktycznego sprawy:
Pismem z dnia 15 lutego 1999 r. Krzysztof Z. wystąpił o wzruszenie w trybie nadzoru "decyzji Wydziału Komunikacji Urzędu Miejskiego we W." z dnia 25 czerwca 1998 r. o przerejestrowaniu jego samochodu marki Audi 100 C-4, (...), na nr rej. (...) i nazwisko Łukasza S. Rozpatrując ten wniosek, skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. powziął wątpliwości, czy po wejściu w życie ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 98 poz. 602 ze zm./ rejestracji pojazdu dokonuje się w formie decyzji administracyjnej. W związku z tym postanowił zwrócić się do pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego o skierowanie w tej kwestii pytania prawnego.
W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że zakwestionowanej przez Krzysztofa Z. rejestracji dokonano w dniu 25 czerwca 1998 r., a zatem po wejściu w życie cytowanej ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. W art. 73 ust. 1 tej ustawy nie stwierdzono by rejestracja pojazdów wymagała wydania decyzji administracyjnej, mimo że taki sposób rozstrzygania przedmiotowych spraw jednoznacznie przewidziano w art. 59 ust. 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. Prawo o ruchu drogowym /t.j. Dz.U. 1992 nr 11 poz. 41 ze zm./. Treść nowego unormowania może sugerować, że zamierzeniem ustawodawcy była zmiana sposobu rejestrowania pojazdów poprzez zastąpienie trybu decyzyjnego stosowną czynnością materialno-techniczną, polegającą na wydaniu dokumentu /dowodu rejestracyjnego/ stwierdzającego dopuszczenie danego pojazdu do ruchu. Czynność ta podlegałaby ewentualnej weryfikacji na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Powyższy wniosek, zdaniem Kolegium, wynika nie tylko z reguł wykładni gramatycznej i logicznej. Trudno bowiem przyjąć, że chodzi o zwykłe przeoczenie legislatora, zwłaszcza, że w wielu przepisach nowego Prawa o ruchu drogowym jednoznacznie nawiązano do decyzyjnego trybu załatwiania niektórych spraw związanych z organizacją tego ruchu i utrzymano w tym zakresie sformułowania używane także w dawnych przepisach. Przykładowo można wskazać decyzje zwalniające z obowiązku homologacji /art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r./, decyzyjne cofanie uprawnień do wykonywania badań technicznych pojazdów /art. 84 ust. 8/, wykorzystanie takiego trybu przy cofaniu zezwoleń na prowadzenie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami /art. 104 ust. 2/, konieczność wydania decyzji w przedmiocie skreślenia egzaminatora z ewidencji /art. 113 ust. 2/, a ponadto decyzje o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia do kierowania tramwajem /art. 138 ust. 1 i art. 139 ust. 1/ oraz decyzje o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym /art. 140 ust. 1/.
Wyraźne określenie rozstrzygania jednych spraw w formie decyzyjnej oraz pominięcie w innych przepisach takiego sposobu załatwiania spraw, wskazywać może na zamiar wykorzystania przez prawodawcę odmiennych trybów postępowania przy realizacji poszczególnych kwestii związanych z organizacją ruchu drogowego. Natomiast nieuwzględnienie wskazanych różnic prowadziłoby do trudnej do przyjęcia konkluzji o wyjątkowym niedbalstwie ustawodawcy nowego Prawa o ruchu drogowym, skoro niezależnie od słownej szaty przepisów i ewidentnych zmian ich brzmienia w stosunku do poprzednio używanych sformułowań i tak w każdym przypadku miałoby chodzić wyłącznie o decyzyjny tryb postępowania organów.
Przy omawianiu spornego zagadnienia zwrócono uwagę w uzasadnieniu uchwały Kolegium, na uregulowania szczegółowe zawarte w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 25 marca 1998 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów /Dz.U. nr 57 poz. 365/. Na stronie 2 załącznika Nr 1 do tego rozporządzenia zawarto formularz aktu, który - jak można domniemywać - organ administracji podejmuje w załatwieniu wniosku zgłaszającego. Akt ten nazwano decyzją i w jej podstawie prawnej wyraźnie powołano art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego oraz m.in. art. 73 nowego Prawa o ruchu drogowym. Oznacza to, że Minister Transportu i Gospodarki Morskiej dość jednoznacznie uznał decyzyjny tryb rejestrowania pojazdów za nadal obowiązujący.
W związku z tym rodzi się dodatkowe pytanie o zasadność przesądzania trybu rejestracji nie w samej ustawie, czy też bezpośrednio w treści przepisów aktu wykonawczego, lecz dopiero w formie "formularza", stanowiącego - co wymaga podkreślenia - jedynie część załącznika do tego aktu. Załącznik ten miał przy tym - stosownie do par. 2 ust. 1 in fine i par. 14 ust. 3 cyt. rozporządzenia - określać jedynie wzór wniosku o rejestrację lub wyrejestrowanie pojazdu. Wątpliwym zatem jest, czy może on stanowić wystarczającą podstawę normatywną wydania decyzji, zwłaszcza, że zastrzeżenie budzi zachowanie przy formułowaniu jego treści granic delegacji przewidzianych w powołanych przepisach oraz fakt, że analizowany formularz nie zawiera wszystkich elementów poprawnej decyzji administracyjnej, określonych w art. 107 Kpa.
Przyjęcie rozwiązania wynikającego z treści załącznika Nr 1 do cyt. rozporządzenia z dnia 25 marca 1998 r. nie tylko nie eliminuje powstałych w sprawie wątpliwości, ale rodzi, zdaniem Kolegium, dalsze komplikacje przy rozpatrywaniu przedmiotowych spraw. Decyzja, o której mowa na stronie 2 załącznika, ma stanowić jedynie pierwszą fazę rejestrowania pojazdu. W wykonaniu takiej decyzji organ powinien następnie wypełnić blankiet dowodu rejestracyjnego i wydać stronie tak sporządzony dokument. Te dodatkowe czynności stanowią przy tym, w ocenie Kolegium, jedynie czynności o charakterze materialno-technicznym. Taki sposób działania wynika pośrednio z faktu rozdzielenia w omawianym rozporządzeniu samej decyzji /załącznik Nr 1/ od dokumentu potwierdzającego dokonanie rejestracji /załącznik Nr 2/. W konsekwencji "rozszczepienia" obu etapów postępowania rejestracyjnego - co nie miało miejsca w poprzednio obowiązującym stanie prawnym - przedmiotem rozpatrywanej sprawy powinna być ocena poprawności nie samego dowodu rejestracyjnego wydanego na rzecz Łukasza S., lecz decyzji stanowiącej podstawę wydania dowodu rejestracyjnego. W dokumentach sprawy brak jest jednak takiej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Od 1 stycznia 1998 r. obowiązek i podstawowe zasady rejestracji pojazdów określone są w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 98 poz. 602 ze zm./, zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 71 tej ustawy pojazdy /oprócz wymienionych w ust. 3/ są dopuszczane do ruchu, jeżeli odpowiadają warunkom określonym w art. 66 i są zarejestrowane /ust. 2/, a dokumentem stwierdzającym dopuszczenie tych pojazdów na stałe do ruchu jest dowód rejestracyjny /ust. 1/. Rejestracji dokonuje się na podstawie dokumentów wymienionych w art. 72 ust. 1 i 2 ustawy lub określonych w trybie ust. 3 tego przepisu. W myśl art. 73 ust. 1 ustawy pojazdy - z zastrzeżeniem ust. 2-5, na wniosek ich właściciela rejestruje starosta, "wydając dowód rejestracyjny oraz tablice /tablicę/ rejestracyjne".
Z treści przedstawionego pytania prawnego i jego uzasadnienia wynika, że Kolegium nie kwestionuje, iż przedmiotem unormowania jest sprawa z zakresu administracji publicznej. Stanowisko to jest prawidłowe i nie wymaga uzasadnienia.
Wątpliwości Kolegium budzi natomiast prawna forma załatwiania spraw dotyczących rejestracji pojazdów, gdyż żaden z powołanych przepisów nie stanowi wprost by właściwa w tym zakresie była droga decyzji administracyjnej. Konstrukcja art. 73 ust. 1 ustawy może rzeczywiście budzić tego typu wątpliwości, zwłaszcza, że przepis ten został sformułowany inaczej niż dotyczący tej samej materii poprzednio obowiązujący art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. 1992 nr 11 poz. 41 ze zm./, który stanowił, że właściwy organ dokonuje rejestracji pojazdów, "wydając w drodze decyzji dowód rejestracyjny".
Nieprzekonujący jest jednak argument Kolegium, że skoro ustawodawca, regulując szereg kwestii związanych z organizacją ruchu drogowego przewidział tam wprost formę decyzji administracyjnej, a nie uczynił tego tylko przy normowaniu rejestracji pojazdów, to należy przyjąć, że w powyższych sprawach wykluczył taki sposób ich załatwiania.
Proponowana metoda wykładni systemowej wewnętrznej mogłaby być przydatna dla rozstrzygnięcia omawianego zagadnienia tylko wówczas, gdyby ustawodawca w nowym Prawie o ruchu drogowym rzeczywiście w sposób wyczerpujący i jednoznaczny określił uprawnienia decyzyjne organów. Tymczasem w ustawie nie zawsze sprecyzowano, w jakiej formie prawnej mają być podejmowane określone działania. I tak w art. 84 ustawy tylko w przypadku diagnosty jednoznacznie przesądzono, że cofnięcie uprawnienia do wykonywania badań technicznych następuje w drodze decyzji /ust. 7 i 8/. Takiego wymogu nie sformułowano wprost w przypadku cofnięcia upoważnienia udzielonego stacji kontroli pojazdów /art. 84 ust. 4 pkt 3/, mimo że w orzecznictwie sądu administracyjnego konsekwentnie przyjmowano i przyjmuje się, iż sprawy dotyczące upoważnień udzielonych stacjom kontroli pojazdów, w świetle dotychczasowych przepisów i nowego Prawa o ruchu drogowym, powinny być rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej /np. wyroki NSA: z dnia 31 marca 1999 r., II SA 1871/98, z dnia 13 listopada 1999 r. II SA 1266/98 i z dnia 16 maja 1996 r., II SA 1056/95/. Podobnie w art. 111 ustawy brak wskazania co do formy załatwiania spraw dotyczących wpisu do ewidencji egzaminatorów osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Mimo tego np. w kwestii odmowy dokonania powyższego wpisu decyzyjne kompetencje organu nie powinny budzić wątpliwości /por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 1998 r., II SA 667/98/.
Dla rozstrzygnięcia przedstawionego pytania prawnego brak określenia co do formy załatwiania spraw dotyczących rejestracji pojazdów nie może mieć zatem rozstrzygającego znaczenia. W doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego wielokrotnie zresztą podkreślano, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją przesądza nie jego nazwa lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. Zwraca się również uwagę na to, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu do rozstrzygania sprawy /np. zezwala, przydziela, stwierdza/. Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu administracyjnego o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek, np. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., OPS 6/98 /ONSA 1999 Nr 1 poz. 3/ oraz wyrok NSA z dnia 15 października 1987 r., SA/Wr 730/87 /ONSA 1988 Nr 1 poz. 18/. Podnosi się ponadto, że w przypadku gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracyjny - o ile nie jest przewidziana inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej /wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r., SA/Wr 430/84 - OSPiKA 1986 z. 9-10 poz. 176/. Z uwagi na zawartą w art. 104 Kpa zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji, wyłączenie decyzyjnej formy załatwienia takich spraw musi być przy tym wyraźne. Nie można go domniemywać /wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1998 r., II SA 1329/97/.
Z użytych w art. 73 ust. 1 i art. 72 ust. 1 ustawy sformułowań "rejestracji pojazdu dokonuje (...) starosta" i "rejestracji dokonuje się (...)" wynika, że uzyskanie przewidzianych w tych przepisach uprawnień przez dany podmiot nie następuje z mocy samego prawa. lecz dopiero w wyniku konkretyzacji normy prawnej. W art. 73 ust. 1 ustawy jest mowa o dwóch czynnościach organu rejestracyjnego: o dokonaniu rejestracji oraz o wydaniu dowodu rejestracyjnego i tablic /tablicy/ rejestracyjnych. Samo wydanie dowodu rejestracyjnego jest tylko czynnością materialno-techniczną. Sama ta czynność nie wyznacza jednak sytuacji prawnej jednostki, gdyż zawsze musi być ona poprzedzona rozstrzygnięciem przez dany organ, czy w konkretnej sytuacji osoba ubiegająca się o rejestrację danego pojazdu spełnia wszystkie określone wymagania ustawowe. Takie działania organu autorytatywnie konkretyzują sytuację prawna podmiotu i noszą wszelkie znamiona procesu podejmowania decyzji. Akt rejestracji pojazdu ma zatem cechy decyzji administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym.
Zauważyć ponadto należy, że norma art. 73 ust. 1 ustawy ma formę zdania złożonego podrzędnie, składającego się ze zdania głównego i równoważnika wyrażonego imiesłowem przysłówkowym współczesnym. Równoważnik imiesłowowy zakończony na "ąc" zastępuje zdanie czasowe, przyczynowe, przyzwalające i sposobowe. Wskazuje również na czynność równoczesną /przeszłą, teraźniejszą/ z czynnością zdania głównego. Taka składnia omawianego przepisu eksponuje łączność między określonymi w nim zachowaniami organu. Wydanie dowodu rejestracyjnego i tablic może zatem nastąpić tylko w razie pozytywnego załatwienia wniosku strony o zarejestrowanie pojazdu, co następuje o tyle jednocześnie, aby decyzja o zarejestrowaniu poprzedziła materialno-techniczną czynność wydania dowodu rejestracyjnego i tablic.
Pogląd taki znajduje także potwierdzenie w art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Z przepisów tych wynika bowiem, że co do zasady tylko pojazdy zarejestrowane są dopuszczane do ruchu, a dokumentem stwierdzającym dopuszczenie takich pojazdów do ruchu jest właśnie dowód rejestracyjny. Dowód rejestracyjny spełnia więc dwojakiego rodzaju rolę: potwierdza wydanie decyzji o zarejestrowaniu pojazdu oraz jest dokumentem stwierdzającym dopuszczenie zarejestrowanego pojazdu do ruchu.
Nie ulega wątpliwości, że wniosek właściciela o zarejestrowanie pojazdu wszczyna postępowanie, które kończy zarejestrowanie pojazdu, ale przecież w określonych sytuacjach organ może odmówić zarejestrowania pojazdu. Złożenie wniosku w organie rejestrującym oznacza zatem wszczęcie postępowania w sprawie o zarejestrowanie pojazdu, która wymaga rozstrzygnięcia. Jest to sprawa indywidualna rozstrzygana w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Skoro ustawa nie wyłącza stosowania w tych sprawach kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie w tych sprawach normuje ten kodeks. Nie ulega zaś kwestii, że załatwienie sprawy w tym postępowaniu /zarówno pozytywne dla strony, jak i negatywne/ następuje przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji /art. 104 par. 2 Kpa/.
Oznacza to, że pod rządem ustawy, tak jak i poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. Prawo o ruchu drogowym, rejestracja pojazdu następuje w drodze decyzji administracyjnej.
To, że sprawa o zarejestrowanie pojazdu jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, nie musi oznaczać, że rejestracja pojazdu wymaga wydania decyzji pisemnej zawierającej wszystkie elementy określone w art. 107 par. 1 Kpa, która zostanie doręczona stronie. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 12 par. 1 Kpa organ administracji powinien posługiwać się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Jakkolwiek, co do zasady, sprawy należy załatwiać w formie pisemnej /art. 14 par. 1 Kpa/, to jednak przepis art. 14 par. 2 Kpa stwarza możliwość załatwiania spraw ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. W przypadku ustnego załatwiania sprawy, treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Jeżeli decyzja nie jest doręczona stronie na piśmie, organ jest nią związany od chwili ogłoszenia /art. 110 Kpa/.
W przypadku pozytywnego załatwienia wniosku właściciela o zarejestrowanie pojazdu, interes strony przemawia za załatwieniem sprawy ustnie, a ustawa prawo o ruchu drogowym, ani inny przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie.
Do takiego sposobu załatwienia sprawy nawiązuje załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 25 marca 1998 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów. Dane zamieszczone na stronie 2 wzoru wniosku /nazwane "decyzją"/ można rozumieć jako utrwalenie w aktach treści oraz istotnych motywów załatwienia sprawy w formie protokołu lub adnotacji, podpisanej przez stronę /art. 14 par. 2 Kpa/.
Mając na uwadze przytoczone wyżej względy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy o NSA, podjął uchwałę jak w sentencji.