Uzasadnienie
Przedstawione Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu pytanie prawne wyłoniło się na tle następującego stanu faktycznego:
Na wniosek Dyrektora (...) Dyrekcji Inwestycji - Spółki z o.o., działającego z upoważnienia Gminy Miasta Rz., Prezydent Miasta Rz. sporządził projekt decyzji z datą 14 grudnia 1999 r. (...), ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą "uzbrojenie terenu osiedla S.-P." - budowa ulicy G. na odcinku od ul. Z. do ul. W. wraz z kanalizacją sanitarną, deszczową, wodociągiem, gazociągiem, oświetleniem ulicznym, kablem zasilającym, teletechniką, siecią c.o. na gruntach określonych działek położonych w Rz. Pismem z dnia 4 września 2000 r., skierowanym do Prezydenta Miasta Rz. - Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa, podpisanym przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego tegoż Urzędu Miasta, wymieniony wyżej projekt decyzji został przekazany stosownie do treści art. 40 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ celem dokonania stosownych uzgodnień.
Postanowieniem z dnia 3 października 2000 r., (...), Prezydent Miasta Rz. powołując się na przepisy art. 68 ust. 6 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ oraz par. 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań jakimi powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji /Dz.U. 1998 nr 93 poz. 589/, a także art. 40 ust. 4 pkt 2 i ust. 4a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 Kpa, uzgodnił pozytywnie w zakresie ochrony środowiska przedstawiony mu projekt własnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zażalenie na to postanowienie wnieśli Piotr M., Zofia Anna P. oraz Leszek N. Postawili oni zarzut, iż realizacja przyszłej inwestycji pozbawi działki będące ich własnością "obecnego charakteru", co w przyszłości uniemożliwi właściwe ich wykorzystanie. Zofia P. podniosła także, że wykup działki nr 96 objętej inwestycją musi dotyczyć całego jej obszaru wraz z zabudowaniami.
Rozpatrując zażalenie skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rz., powołując się na przepisy art. 1 ust. 1, art. 17 i art. 22 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, wystąpił do pełnego składu tego Kolegium o skierowanie do Naczelnego Sądu Administracyjnego pytania prawnego o treści przytoczonej w sentencji uchwały.
Zdaniem Kolegium, kwestią o zasadniczym znaczeniu dla sposobu załatwienia sprawy jest rozstrzygnięcie, czy Prezydent Miasta Rz. może i powinien być organem uzgadniającym projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wątpliwość ta zrodziła się w związku z treścią art. 40 ust. 4 pkt 2 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowi on, iż inwestycje mogące pogorszyć stan środowiska wymagają uzgodnienia ze starostą i powiatowym inspektorem sanitarnym. Obowiązek uzgodnień, przed wydaniem decyzji, ciąży na organach, które w myśl art. 40 ust. 3 tej ustawy są właściwe do orzekania w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Omawiany przepis wykorzystuje znaną w prawie administracyjnym instytucję współdziałania organów w toku załatwiania sprawy. Obowiązek współdziałania wynika przy tym z przepisów prawa materialnego, które również określają formy tego współdziałania. W relacji opartej na współdziałaniu organów administracji publicznej, można wyróżnić organ decydujący oraz organ współdziałający. W sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organem decydującym jest wójt, prezydent, burmistrz /art. 40 ust. 3 ustawy/, zaś organem współdziałającym jest starosta /art. 40 ust. 4 pkt 2 ustawy/. Organ decydujący w sprawie ma prawo zażądać zajęcia stanowiska /uzgodnienia/ przez organ współdziałający, sam zaś jest zobowiązany do załatwienia sprawy w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Organ współdziałający zobowiązany jest z kolei do zajęcia stanowiska w określonym zakresie /uzgodnienia/ i przekazania go w określonej formie organowi decydującemu. Współdziałanie organów administracji publicznej w takim znaczeniu ma miejsce na etapie przygotowania decyzji administracyjnej i jest możliwe między organami nie pozostającymi w stosunku nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego. Zgodnie z poglądami ukształtowanymi w doktrynie, stanowisko organu współdziałającego, z którym należy uzgodnić decyzję, jest wiążące dla organu decydującego. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która ma być wydana po uzgodnieniu przez organ decydujący. Postępowanie uzgadniające wszczęte przez organ decydujący nie ma swojego samodzielnego bytu prawnego, w tym znaczeniu, że jest ściśle związane z postępowaniem wszczętym przez organ decydujący. Formą prawną dokonania uzgodnień, o których mowa w art. 40 ust. 3 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest postanowienie wydane w trybie art. 106 Kpa.
W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Kolegium, przedstawiony wyżej tryb postępowania ulega jednak załamaniu. Organ wydający decyzję jak i organ uzgadniający są tożsame. Organem tym jest Prezydent Miasta Rz. Sytuacja ta jest konsekwencją uregulowań zawartych w art. 91 i 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./. W tak zwanych powiatach grodzkich ilekroć w odrębnych przepisach prawa jest mowa o staroście, należy rozumieć, że chodzi o prezydenta miasta - art. 91 ust. 6 wymienionej ustawy. W przypadku takim dochodzi do załamania reguły wynikającej z przepisów prawa procesowego, iż organem uzgadniającym może być wyłącznie inny organ. Konsekwencją tej regulacji jest wreszcie i to, iż w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dochodziłoby do niczym nieusprawiedliwionego rozróżnienia pomiędzy postępowaniem prowadzonym przez organ gminy miejskiej, nie mającej statusu powiatu, a postępowaniem prowadzonym przez organ gminy w mieście mającej ten status. W pierwszym z wymienionych przypadków, organem uzgadniającym byłby starosta i jako organ zewnętrzny zapewniałby realizację celu dla którego przyjęto taki sposób regulacji. Czuwałby, aby organ decydujący uwzględniał przepisy dotyczące ochrony środowiska. W drugim przypadku, to jest miast na prawach powiatu, organ decydujący byłby tym samym organem, który działa na rzecz ochrony środowiska. Stan ten wydaje się być sprzeczny z ratio legis art. 40 ust. 4 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Formułując pytanie w sposób alternatywny Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rz., miało na względzie trudności procesowe, jakie mogą się pojawić w sytuacji odpowiedzi pozytywnej na pierwszą część przedstawionego pytania. Trudność ta jest konsekwencją uregulowania zawartego w art. 106 Kpa, mającego zastosowanie do przypadków uzgadniania decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Dyspozycja tego przepisu wskazuje jednoznacznie, że organem uzgadniającym ma być inny organ. W sprawie, w której zadano pytanie, warunek ten nie jest spełniony. Uzgodnienie dokonywane przez ten sam organ, w istocie nie jest uzgodnieniem, lecz rozstrzygnięciem. W takiej sytuacji zasadną pozostaje wątpliwość, czy od takiego uzgodnienia strona mogłaby zażalić się, a więc korzystać ze wskazanego w art. 106 Kpa środka zaskarżenia.
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rz., podzielając przedstawione wątpliwości, postanowił skierować pytanie prawne do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepisy prawa stanowiące postawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, uległy istotnej zmianie od dnia 1 stycznia 2001 r. W dniu tym weszła w życie ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko /Dz.U. nr 109 poz. 1157/. Stosownie do treści art. 60 pkt 3 tej ustawy, w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, między innymi w art. 40 ust. 4 skreślono punkty 1 i 2 oraz skreślono w całości ust. 4a i ust.
- Jednocześnie w art. 66 tej ustawy przyjęto unormowanie, iż jeżeli w przepisach dotychczasowych była mowa o inwestycjach szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo o inwestycjach mogących pogorszyć stan środowiska, należy przez to rozumieć odpowiednio przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 albo w art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy. Z kolei w przepisach art. 64 i art. 65 ustawy mających zastosowanie do przedsięwzięć uregulowanych w art. 30 ust. 1 pkt 1 i art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy, ustawodawca przyjął, ze stosownymi modyfikacjami, iż tryb postępowania dotyczący uzyskania raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, uregulowany w art. 28, w przypadku wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przed wejściem w życie ustawy, stosuje się odpowiednio na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę.
Przytoczone przepisy, jak i przepis art. 63 powołanej ustawy z dnia 9 listopada 2000 r., regulujący ogólnie kwestie intertemporalne względem wszystkich postępowań w toku, dotyczących materii uregulowanej ustawą, pozwalają przyjąć tezę, iż postępowania w sprawie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 9 listopada 2000 r., w części dotyczącej uzgodnień z zakresu ochrony środowiska toczą się według przepisów dotychczasowych.
Zmiana stanu prawnego pozostaje zatem bez wpływu na tok postępowania w rozpatrywanej sprawie. Wskazane w pytaniu przepisy wymagają wyjaśnienia, ponieważ mają zastosowanie w sprawie, która została wszczęta przed 1 stycznia 2001 r.
Odnosząc się do problemu prawnego przedstawionego w pytaniu, należy rozważyć, jaki charakter miało unormowanie zawarte w przepisie art. 40 ust. 4 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz jaki wpływ na jego stosowanie mogą mieć uregulowania zawarte w przepisach art. 91 i art. 92 ustawy o samorządzie powiatowym.
Przepis art. 40 ust. 4 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w ocenie Sądu, jest jednym z unormowań z zakresu ochrony środowiska, zamieszczonym w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Problematyka ochrony środowiska z uwagi na bardzo szeroką i złożoną materię, uregulowana została w szeregu różnych aktach prawnych. Znaczenie podstawowe ma oczywiście ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./. W dziale III, rozdziale 2 tej ustawy, uregulowane zostały zagadnienia związane z ochroną środowiska w działalności inwestycyjnej. W przepisie art. 68 ust. 6 ustawa ta wprowadza, jako konkretne zadanie z zakresu administracji, obowiązek uzgadniania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie ocen oddziaływania na środowisko, sporządzanych przez biegłych z listy wojewody. W unormowaniu tym, jak i w innych przepisach tej ustawy, nie wskazano jednakże żadnego organu uprawnionego do dokonania takich uzgodnień. Nastąpiło to w powołanym przepisie art. 40 ust. 4 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Został w nim wskazany starosta jako organ kompetentny do realizacji określonego zadania z zakresu ochrony środowiska. Uzasadnia to pogląd, iż omawiany przepis powinien być odczytywany przede wszystkim jako przepis o charakterze kompetencyjnym.
Odnośnie przepisów art. 91 i art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./, to regulują one sytuację prawną miast na prawach powiatu. Te szczególne jednostki samorządu terytorialnego są gminami miejskimi. Z uwagi na ich obszar, zaludnienie, zwartość terytorialną, infrastrukturę, a niekiedy także i funkcje spełniane w danym rejonie kraju, uzasadnionym było, zdaniem ustawodawcy, przyznanie im statusu powiatów. Konsekwencją takiego rozwiązania prawnego jest to, iż organy tych jednostek mają kompetencje zarówno organów gminy, jak i organów powiatu. Z przepisu art. 91 ust. 6 ustawy o samorządzie powiatowym wynika wprost, że ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o staroście, rozumie się przez to również prezydenta miasta na prawach powiatu.
Przytoczone unormowania nie wyłączają w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, stosowania powołanego wyżej art. 40 ust. 4 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu tego przepisu przed wejściem w życie powołanej ustawy z dnia 9 listopada 2000 r., a jedynie modyfikują jego zakres.
W postępowaniu wszczętym przez organ gminy, nie będącej tzw. starostwem grodzkim, w przypadku inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, stosownie do treści powołanego art. 68 ust. 6 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, należy dokonać uzgodnienia na podstawie ocen, sporządzonych przez uprawnione osoby. Uzgodnienia dokonuje, zgodnie z przyznaną mu w art. 40 ust. 4 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym kompetencją, starosta. Postępowanie uzgodnieniowe w takim przypadku wszczynał organ prowadzący postępowanie główne /postępowanie w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu/. Ma ono określony tryb, jak i prawną formę zakończenia. Stosuje się w tym zakresie przepis art. 106 Kpa.
Zgodnie z utrwalonymi w doktrynie i orzecznictwie administracyjnym poglądami, wynik tego postępowania ma charakter wiążący dla organu orzekającego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, iż może mieć on decydujący wpływ na końcowe rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu głównym. Postępowanie to, mimo tak znaczących skutków, posiada jednakże wyłącznie charakter akcesoryjny. Decyduje o tym, przede wszystkim fakt, iż nie może się ono toczyć bez postępowania głównego. Wynik jego jest zawsze tylko jedną z przesłanek do zgodnego z prawem załatwienia sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, iż postępowanie uzgodnieniowe zakończone określonym rozstrzygnięciem jest w istocie częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie, które powinno być przeprowadzone przed podjęciem rozstrzygnięcia w postępowaniu głównym.
Ustanowiony na gruncie prawa materialnego, obowiązek dokonania uzgodnień, ma wyłącznie doprowadzić do oceny zamierzonej inwestycji z punktu widzenia jej zgodności z wymaganiami z zakresu ochrony środowiska. Stanowi to podstawowy cel unormowania zawartego w art. 68 ust. 6 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.
Uwzględniając kompetencyjny charakter omawianego przepisu art. 40 ust. 4 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz cel dla którego w prawie materialnym został wprowadzony obowiązek uzgodnień, uznać należy, iż w przypadku wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, w mieście na prawach powiatu, w granicach kompetencji przyznanych na podstawie art. 40 ust. 3 i ust. 4 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 91 ust. 6 ustawy o samorządzie powiatowym, całe postępowanie niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy będzie uprawniony przeprowadzić jeden organ, to jest prezydent miasta będący jednocześnie starostą. Ustalenia poczynione na gruncie przepisów z zakresu ochrony środowiska, nie przybierając formy postanowienia, będą stanowiły część podstawy faktycznej orzeczenia kończącego postępowanie. Spełniać będą zatem taką samą rolę jak postanowienie wydane w postępowaniu uzgodnieniowym, przeprowadzonym w trybie art. 106 Kpa. Uzasadnienie rozstrzygnięcia podjętego w takim przypadku powinno zawierać rozważania odnoszące się do zagadnień z zakresu zagospodarowania przestrzennego, jak i z zakresu ochrony środowiska. W rozstrzygnięciu głównym przesądzona zostanie kwestia ewentualnych zagrożeń planowanej inwestycji dla środowiska naturalnego.
Należy bowiem odróżnić problem norm kompetencyjno-procesowych, które określają kto i w jakim trybie uzgadnia decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, od kwestii norm materialnoprawnych, które określają przedmiot stanowiska, które ma być wyrażone w toku rozpoznawania sprawy i ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obowiązek wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu po uzgodnieniu ze starostą, w odniesieniu do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, jest konsekwencją tego, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma kompetencji do samodzielnego załatwienia sprawy, ponieważ konieczne jest wyrażanie stanowiska przez inny organ z punktu widzenia ochrony środowiska odnośnie takiej inwestycji. Istota tego unormowania polega właśnie na tym, że jest inny organ, który ma przedstawić swoje stanowisko w określonym zakresie. Oznacza to, że wymóg uzgodnienia oparty jest o takie założenie, iż w określonym zakresie konieczne jest zajęcie stanowiska przez inny organ, niż organ właściwy do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Jeżeli więc organ właściwy do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest równocześnie organem właściwym do wyrażenia stanowiska w określonym zakresie, to bezprzedmiotowe staje się współdziałanie organów, o którym mowa w art. 40 ust. 4 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ulega kwestii, że prezydent miasta na prawach powiatu, który jest organem właściwym do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jako starosta /art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym/ jest organem właściwym do wyrażenia stanowiska w zakresie określonym w art. 40 ust. 4 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym /przed nowelizacją tego przepisu/.
Podkreślenia wymaga, iż organem odwoławczym w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i ochrony środowiska, w przypadku decyzji podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego jest ten sam organ, to znaczy samorządowe kolegium odwoławcze /art. 17 pkt 1 Kpa/. Przedstawiony tryb postępowania uznać należy także za optymalny z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej i szybkości postępowania.
Za przyjętym stanowiskiem może dodatkowo przemawiać także uregulowanie tej kwestii wprost w omówionej ustawie z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W obowiązującym przepisie art. 3 tej ustawy został przyjęty jednoznaczny przepis, iż przepisów ustawy wprowadzających wymóg uzgadniania i opiniowania nie stosuje się, jeżeli organ przeprowadzający postępowanie w zakresie oceny oddziaływania na środowisko jest jednocześnie organem, z którym należy uzgodnić bądź którego opinii należy zasięgnąć.
Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że w sytuacji procesowej, o której mowa w pytaniu prawnym, wyłączony będzie tryb postępowania uregulowany w art. 106 Kpa. Przewidziany jest on, jak wynika wprost z par. 1 tego artykułu, przy współdziałaniu dwóch różnych organów. W rozpatrywanej sprawie nie występują takie organy, tylko jeden o rozszerzonych kompetencjach.
Uwzględniając przytoczone wyżej argumenty Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ udzielił odpowiedzi jak w sentencji uchwały.