Uzasadnienie
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wystąpił, na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856/, do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym przytoczonym w sentencji uchwały.
Pytanie prawne zostało przedstawione w sprawie, której stan faktyczny jest następujący.
Decyzją z dnia 16 marca 2001 r. Zarząd Powiatu w P. orzekł o obciążeniu Agencji Reklamowej "I.-M." Spółka z o.o. z siedzibą w M. karą pieniężną w wysokości 14 105,00 zł za zajęcie, bez wymaganego zezwolenia, pasa drogowego w pasie drogowym ul. 1 M. w P. /chodnik/, w okresie od 3 marca 1999 r. do 1 lipca 1999 r., poprzez ustawienie tablicy reklamowej /obustronnej/ o wymiarach 5,6 m2. W decyzji podano sposób wyliczenia wysokości kary, natomiast w uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że podstawą wymierzenia kary jest dokonanie ustalenia, że Agencja Reklamowa bez wymaganego zezwolenia zajmowała pas drogowy, ponieważ decyzja o udzieleniu jej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z mocą wsteczną została prawomocnie uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. Kara pieniężna została pobrana na podstawie par. 11 ust. 3 i par. 10a ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./, zwanego dalej rozporządzeniem, po podwyższeniu opłaty o 100 procent.
W odwołaniu od wymienionej decyzji z dnia 16 marca 2001 r. Agencja Reklamowa powoływała się przede wszystkim na to, że okoliczności podane w uzasadnieniu tej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w sprawie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego, istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie są jeszcze ostateczne. Z uwagi na zarzuty zawarte w odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zawiesiło postępowanie w sprawie o pobranie kary pieniężnej, do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Poznaniu skargi Agencji Reklamowej w sprawie dotyczącej udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie za który wymierzono karę. Po oddaleniu przez NSA skargi Agencji w tej sprawie Kolegium podjęło zawieszone postępowanie.
W toku rozpatrywania sprawy skład orzekający Kolegium powziął istotną wątpliwość co do interpretacji par. 11 ust. 3 w związku z par. 10a rozporządzenia. Otóż par. 11 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że za umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządu drogi reklamy, zarządca drogi pobiera karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczonej na podstawie par. 10a tego rozporządzenia. Z kolei par. 10a rozporządzenia, w ust. 1-3 określa sensu stricte sposób obliczenia opłaty, natomiast ust. 4 tegoż paragrafu zezwala zarządcy drogi na pobranie opłaty podwyższonej o 100 procent w przypadku umieszczenia reklamy w pasie drogowym drogi przebiegającej przez centrum miasta.
Z uwagi na niejednoznaczne brzmienie tych przepisów, powziętą przez skład orzekający Kolegium wątpliwość, podzielił pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Zdaniem Kolegium sformułowanie par. 11 ust. 3 nie pozwala na jednoznaczne odczytanie intencji prawodawcy, a mianowicie, na ustalenie, czy pobrana kara pieniężna powinna wynosić dziesięciokrotność opłaty naliczonej na podstawie par. 10a ust. 1-3, czy też opłaty podwyższonej zgodnie z par. 10a ust.
- Przyjmując ścisłe znaczenie użytego wyrażenia "naliczanej", należałoby uznać, że par. 11 ust. 3 rozporządzenia odsyła wyłącznie do opłaty naliczanej zgodnie z par. 10a ust. 1-3. Nie można jednak wykluczyć nadania przez ustawodawcę szerszego znaczenia temu wyrażeniu, a więc zawierającego w sobie jako element naliczenia również możliwości podwyższenia przez zarządcę drogi opłaty o 100 procent w myśl par. 10a ust. 4 rozporządzenia. Zdaniem Kolegium jednak, chociaż za tą drugą interpretacją przemawia sformułowanie par. 11 ust. 3 zawierające ogólne odesłanie, to nie wydaje się, "by intencją prawodawcy mogło być pozostawienie zarządcy drogi możliwości miarkowania wysokości wymierzonej kary", co należałoby uznać za możliwe przy takiej interpretacji przepisu. Zauważono przy tym, że ust. 4 par. 10a został dodany kolejną nowelizacją rozporządzenia, a poprzednio par. 11 ust. 3 odsyłał do par. 10a zawierającego tylko ust. 1-3.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Istota problemu wyrażonego w pytaniu prawnym pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. sprowadza się do wykładni przepisu par. 11 ust. 3 rozporządzenia, w zakresie dotyczącym zastosowania w tym przepisie metody odesłania w celu określenia wysokości kary pieniężnej za umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi do naliczania opłaty na podstawie par. 10a tego rozporządzenia. Chodzi bowiem o to, czy odesłanie to obejmuje jedynie ust. 1 i 3 par. 10a rozporządzenia, czy też ma zastosowanie przy pobieraniu kary pieniężnej na podstawie par. 11 ust. 3 także ust. 4 par. 10a rozporządzenia, przewidujący możliwość podwyższenia opłaty o 100 procent za umieszczenie reklamy w pasie drogowym drogi przebiegającej przez centrum miasta lub o 50 procent w strefie przyległej do centrum.
Przed przystąpieniem do rozważenia przedstawionego zagadnienia prawnego należy przypomnieć, na co zwraca uwagę także Kolegium, że ust. 4 par. 10a rozporządzenia został dodany rozporządzeniem z dnia 3 grudnia 1998 r. /Dz.U. nr 148 poz. 968/, a zatem przed nowelizacją rozporządzenia powyższa wątpliwość nie występowała.
Podstawę materialnoprawną pobierania kar pieniężnych za umieszczenie reklamy i obiektów handlowych lub usługowych w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi stanowi przepis art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./, który przewiduje, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne, z zastrzeżeniem art. 22 ust.
- Ustawodawca udzielił, w przepisie art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych, Radzie Ministrów upoważnienia ustawowego do określenia w drodze rozporządzenia między innymi opłat z tytułu umieszczania w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi, jak również kar pieniężnych za umieszczenie w pasie drogowym takich urządzeń bez zezwolenia.
Przewidziane w art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych upoważnienie określiło zakres uprawnień Rady Ministrów do wydania rozporządzenia co do określenia kar pieniężnych. Tak sformułowane upoważnienie nie zawiera upoważnienia do określenia uprawnienia dla organu pobierającego kary pieniężne do podwyższenia tych kar w ramach uznania administracyjnego.
Należy przyjąć, że gdyby ustawodawca, zamierzał wprowadzić takie rozwiązanie, to albo sam w ustawie zamieściłby odpowiednie unormowanie, albo wykonując konstytucyjny obowiązek w zakresie udzielania upoważnienia ustawowego do wydania aktu wykonawczego, powinien wyraźnie wskazać, że takie rozwiązanie może być wprowadzone w drodze rozporządzenia. Jest to istotny argument, który należy mieć na uwadze w toku wykładni przepisów rozporządzenia.
Analizując treść przepisu par. 11 ust. 3 rozporządzenia należy stwierdzić, że przepis ten nakłada na zarządcę drogi obowiązek pobierania kary pieniężnej w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczanej na podstawie par. 10a rozporządzenia za umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia. Przepis ten sam w sobie przewiduje sztywną wysokość kary pieniężnej stanowiącą dziesięciokrotność opłaty naliczanej na podstawie par. 10a rozporządzenia, z wyłączeniem jakichkolwiek elementów uznaniowości co do wysokości kary. Jednakże określenie wysokości kary pieniężnej w przepisie par. 11 ust. 3 rozporządzenia nastąpiło przez odesłanie do opłaty naliczanej na podstawie par. 10a tego rozporządzenia. Przepis par. 10a rozporządzenia reguluje opłaty za umieszczenie w pasie drogowym obiektów handlowych lub usługowych oraz reklam w postępowaniu o zezwolenie na umieszczenie tych urządzeń w pasie drogowym. I tak w ust. 1 określa sposób obliczenia tej opłaty, która ma być iloczynem powierzchni pasa drogowego zajętego przez obiekt albo powierzchni reklamy, liczby dni zajęcia pasa drogowego określonych w zezwoleniu oraz stawki opłaty. Ustęp 3 określa stawkę opłaty za 1 m2 pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu albo za 1 m2 powierzchni reklamy, za każdy dzień zajęcia pasa.
W przypadku reklamy w tabeli stawek opłat przewidziano zróżnicowane stawki za reklamy na obszarze zabudowanym, w zależności od kategorii drogi /autostrady, drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne/. Przytoczone ustępy 1 i 3 par. 10a rozporządzenia niewątpliwie dotyczą naliczania opłat, a zatem zostały one objęte odesłaniem zawartym w par. 11 ust. 3 rozporządzenia dotyczącym pobierania kar pieniężnych.
Natomiast w dodanym w 1998 r. ust. 4 par. 10a rozporządzenia wprowadzono możliwość pobierania opłaty podwyższonej o 100 procent za umieszczenie obiektu handlowego lub reklamy w pasie drogowym drogi przebiegającej przez centrum miasta, a w strefie przyległej do centrum - o 50 procent. Z treści przepisu par. 10a ust. 4 rozporządzenia wynika, że zarządca drogi może podwyższyć opłatę, ale nie jest do tego zobowiązany, czyli rozstrzyga o pobraniu opłaty podwyższonej w ramach uznania administracyjnego.
Jakkolwiek przepis par. 11 ust. 3 rozporządzenia odsyła do par. 10a rozporządzenia, to równocześnie jest w nim mowa o opłacie naliczanej. Może to prowadzić do wniosku, że kara pieniężna, o której mowa w par. 11 ust. 3 rozporządzenia wynosi dziesięciokrotność opłaty naliczonej na podstawie par. 10a ust. 1 i 3, gdyż tylko te przepisy mówią o naliczeniu opłaty w sensie dosłownym w oparciu o sztywne stawki określone w tabeli. Natomiast przepis par. 10a ust. 4 rozporządzenia nie dotyczy naliczania sztywnych opłat, na podstawie ściśle określonych stawek opłat, a zatem nie może być przeniesiony do postępowania w przedmiocie pobierania kary pieniężnej za umieszczenie reklamy bez zezwolenia, w oparciu o przepis par. 11 ust. 3 rozporządzenia.
Również wykładnia logiczna ogólnego odesłania zawartego w par. 11 ust. 3 rozporządzenia wskazuje, że nie odnosi się ono do wszystkich ustępów par. 10a, a tylko do tych, które odnoszą się stricte do naliczania opłaty, albowiem w przepisie par. 10a zawarty jest ustęp 5 dotyczący umieszczenia w pasie drogowym tablic propagujących bezpieczeństwo ruchu drogowego, który niewątpliwie nie ma zastosowania do pobierania kar pieniężnych na podstawie par. 11 ust. 3, mimo że formalnie znajduje się on w ogólnym odesłaniu do par. 10a.
Dlatego nie może mieć wpływu na określenie wysokości kary pieniężnej za umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi miejsce umieszczenia tej reklamy, czy to w pasie drogowym przebiegającym przez centrum miasta lub strefę przyległą do centrum /par. 10a ust. 4/, czy to w pasie drogowym na obszarze niezabudowanym lub zabudowanym poza centrum miasta. Jedynym rozróżnieniem stawek opłaty, które stanowią podstawę do pobrania kar pieniężnych są zróżnicowane stawki w zależności od kategorii drogi, w pasie którego są umieszczone reklamy.
Stawki tych opłat są dodatkowo zróżnicowane w zależności od wielkości miejscowości, na obszarze której obiekt został umieszczony. Natomiast kryterium uznaniowe, pozwalające na dalsze podwyższenie opłaty naliczonej według ust. 1 i 3 par. 10a rozporządzenia zawarte w ust. 4 par. 10a wykracza poza sposób naliczenia opłaty, do której odnosi się odesłanie z par. 11 ust. 3 rozporządzenia.
Przyjęcie stanowiska, że przepis par. 10a ust. 4 rozporządzenia ma zastosowanie do pobierania kar pieniężnych na podstawie par. 11 ust. 3 rozporządzenia, oznaczałoby, że w przypadku podwyższenia opłaty o 100 procent za umieszczenie reklamy w pasie drogowym drogi przebiegającej przez centrum miasta, kara pieniężna wynosiłaby w takim przypadku nie dziesięciokrotność a dwudziestokrotność opłaty naliczonej na podstawie par. 10a ust. 1 i 3 rozporządzenia, co naruszałoby niewątpliwie zasadę proporcjonalności i niezbędności obciążenia obywatela.
Natomiast w przypadku zwykłej opłaty, pobieranej za zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym drogi przebiegającej przez centrum miasta za zezwoleniem, takie ewentualne podwyższenie opłaty w oparciu o przepis par. 10a ust. 4 rozporządzenia znajduje uzasadnienie, gdyż niewątpliwie taka opłata jest bardziej ekwiwalentna do korzyści odniesionych przez reklamodawcę z powodu umieszczenia reklamy w atrakcyjnym miejscu /centrum miasta/.
Przy wymierzaniu opłat administracyjnych dopuszczalne jest uznanie administracyjne, ale przy określeniu kryteriów tego uznania pozwalających na podwyższanie lub obniżanie opłat, i to tylko wówczas, gdy ustawodawca takie możliwości przewidział w ustawie. Wątpliwe natomiast, ze względów konstytucyjnych, jest stosowanie takiego sposobu do określania kar pieniężnych w rozporządzeniu, tym bardziej gdy upoważnienie ustawowe nie przewiduje takiej możliwości. W takim wypadku wysokość kar pieniężnych, z uwagi na ich represyjny charakter, powinna być ściśle określona w rozporządzeniu, a organ uprawniony i zobowiązany do pobierania tych kar nie może dysponować swobodą określania ich wysokości.
Należy przy tym podkreślić, że przepisy ustawy zawierające upoważnienie ustawowe, na co zwracał uwagę wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Zakaz stosowania wykładni rozszerzającej odnosi się również do przepisów ustawy określających sankcje administracyjne w postaci kary pieniężnej. Wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny podkreślał w swoim orzecznictwie dotyczącym prawa podatkowego, ale także innych danin publicznych i opłat administracyjnych, że na ustawodawcy ciąży obowiązek precyzyjnego określania ich wysokości w ustawie, a jeśli następuje to w drodze aktu wykonawczego, to upoważnienie do jego wydania powinno zawierać wytyczne dotyczące treści aktu, przewidujące ewentualnie możliwości ich podwyższenia lub obniżenia /art. 92 Konstytucji RP/.
Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę jak w sentencji, na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.