Uzasadnienie
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.-G. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 22 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856 ze zm./ z pytaniem prawnym przytoczonym w sentencji uchwały.
W uzasadnieniu pytania prawnego Kolegium przytoczyło następujący stan faktyczny sprawy i rozważania prawne.
Decyzją z dnia 18 kwietnia 2002 r. kierownik Referatu ds. Dodatków Mieszkaniowych Wydziału Gospodarki Mieszkaniowej Urzędu Miejskiego w J.-G., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta J.-G. odmówił Ireneuszowi J. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji stwierdził, że wnioskodawca nie spełnia jednego z wymogów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 71 poz. 734/, zwanej dalej ustawą o dodatkach mieszkaniowych, jako że powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego zajmowanego przez niego wspólnie z trzema innymi bliskimi mu osobami wynosi 75,67 m2 i przekracza normatywną powierzchnię, określoną w art. 5 ust. 1 tej ustawy, dla lokalu, w którym zamieszkuje 4 członków gospodarstwa domowego, o większy wskaźnik procentowy, od ustanowionego w art. 5 ust. 5 ustawy.
W odwołaniu od tej decyzji Ireneusz J. podniósł, że wśród osób zamieszkujących w lokalu jest jego córka Agnieszka, uznana za osobę niepełnosprawną, której niepełnosporawność, zgodnie z zaświadczeniem lekarskim załączonym do materiałów sprawy, wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, wobec czego normatywna powierzchnia lokalu winna być powiększona zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.
Rozpatrując odwołanie Ireneusza J. skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.-G. powziął wątpliwość prawną i wystąpił do pełnego składu Kolegium z wnioskiem o skierowanie pytania prawnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wątpliwości Kolegium sprowadzają się do pytania, w jakiej formie dowodowej powinien podlegać wykazaniu fakt, iż stan niepełnosprawności osoby zamieszkującej w lokalu mieszkalnym wymaga jej zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, którego ustalenie powoduje, że normatywną powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego zajmowanego przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy powiększa się o 15 m2 /art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych/.
Zdaniem Kolegium, mając na uwadze zasady logicznej wykładni omawianego przepisu przyjąć należy, że skoro stan niepełnosprawności dzieli się na kilka stopni, w tym na ograniczający "wypełnianie ról społecznych" i "wykonywanie pracy zawodowej" w stopniu lekkim, nie w każdym przypadku niepełnosprawność osoby zamieszkującej w lokalu mieszkalnym, uprawniać będzie do jej zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, a tym samym stosowania przepisu art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W ocenie Kolegium wyjaśniając przedstawioną kwestię sięgnąć należy do przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych /Dz.U. nr 113 poz. 776 ze zm./.
W myśl przepisu art. 1 pkt 1 tej ustawy dotyczy ona osób, których stan fizyczny, psychiczny lub umysłowy trwale lub okresowo utrudnia, ogranicza bądź uniemożliwia wypełnianie ról społecznych, a w szczególności zdolności do wykonywania pracy zawodowej, jeżeli uzyskały orzeczenie o zakwalifikowaniu przez organy orzekające do jednego z trzech stopni niepełnosprawności określonych w art.
- Przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy ustala trzy stopnie niepełnosprawności, a mianowicie znaczny, umiarkowany i lekki, natomiast w art. 3 ust. 2 przewidziano, że orzeczenie ustalające stopień niepełnosprawności stanowi podstawę do przyznania ulg i uprawnień na podstawie odrębnych przepisów.
W treści tego przepisu nie określono jednak katalogu ulg i uprawnień przysługujących osobom zaliczonym do poszczególnych stopni niepełnosprawności. A zatem opowiedzieć się należy za tym, że uprawnienie do uwzględnienia dodatkowych 15 m2 powierzchni normatywnej lokalu mieszkalnego, dla potrzeb stosowania przepisu art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, podlegać powinno wykazaniu w formie orzeczenia, wydawanego w trybie i na zasadach określonych w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnoprawnych. Stosownie do przepisu art. 6 tej ustawy do orzekania o niepełnosprawności powołane zostały powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako pierwsza instancja oraz wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako druga instancja. Jak stanowi przepis art. 6b ust. 1 tej ustawy, powiatowe zespoły orzekają na wniosek osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego albo na wniosek ośrodka pomocy społecznej. Po przeprowadzeniu postępowania organy te zobowiązane są wydać orzeczenie, którego niezbędne elementy składowe określone zostały przepisem art. 6b ust. 3 tej ustawy, w myśl którego w orzeczeniu tym, poza ustaleniem niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, powinny być zawarte wskazania dotyczące w szczególności zagadnień wymienionych w art. 6b ust.
- Skoro katalog wskazań nie ma charakteru zamkniętego, o czym świadczy użycie sformułowania "w szczególności", orzeczenie może być uzupełnione o dodatkowe wskazania, w tym odnoszące się do kwestii, o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.
Dodatkowego potwierdzenia tego stanowiska upatrywać należy w przepisie par. 10 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 pkt 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 maja 2002 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności /Dz.U. nr 66 poz. 604/, w myśl którego w orzeczeniu o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności zamieszcza się "wskazania określone przez skład orzekający".
Za uwzględnieniem powyższego stanowiska przemawiają także przesłanki o charakterze celowościowym. Zdaniem Kolegium intencją analizowanej ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych było objęcie jej materią wszelkich spraw związanych ze statusem i sytuacją osób niepełnosprawnych. Członkowie powiatowych zespołów orzekających dysponują wiedzą medyczną także w zakresie niezbędnym do stwierdzenia, czy stan zdrowia osoby niepełnosprawnej wymaga jej zamieszkiwania w oddzielnym pokoju.
Za przyjęciem odmiennego stanowiska, że istnienie tego uprawnienia może być udokumentowane zaświadczeniem lekarskim przemawia zdaniem Kolegium to, że przepis art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie określa wprost, w jakiej formie podlega ono dowodowemu wykazaniu. Ustalanie na podstawie zaświadczenia lekarskiego, iż osoba niepełnosprawna wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju przyczyniłoby się także do uproszczenia procedury i przyspieszenia postępowania, bez szkody dla interesu osób ubiegających się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Odpowiednią wiedzę medyczną do oceny stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej pod omawianym kątem w równym stopniu posiadać mogą członkowie powiatowych zespołów orzekających, jak i lekarze powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego. Należy mieć na uwadze, że art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U. nr 91 poz. 408 ze zm./ wśród świadczeń zdrowotnych wymienia także związane z pielęgnacją niepełnosprawnych i opieką nad nimi oraz orzekaniem i opiniowaniem o stanie zdrowia, które to dziedziny wiążą się z warunkami bytowymi osób niepełnosprawnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpatrując zagadnienie prawne objęte pytaniem Kolegium należy przede wszystkim podnieść, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych w art. 5 ust. 3 posługuje się określeniem osoba niepełnosprawna nie określając bliżej, kto jest osobą niepełnosprawną, ani też nie odsyłając w tym zakresie do przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Należy jednak przyjąć, że skoro ustawa o dodatkach mieszkaniowych posługuje się takim określeniem, to chodzi tu o osobę niepełnosprawną w rozumieniu ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
Niemożliwy do zaakceptowania byłby bowiem pogląd, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych wprowadza dla potrzeb tej ustawy własne pojęcie osoby niepełnosprawnej, pomimo że problematykę dotyczącą osób niepełnosprawnych reguluje specjalna ustawa. Za przyjęciem poglądu, że w ustawie o dodatkach mieszkaniowych chodzi o osobę niepełnosprawną, w rozumieniu ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych przemawiają także argumenty natury systemowej. Obie ustawy należą do tej samej gałęzi prawa i nie ma przeszkód, aby identyczne określenia w tych ustawach rozumiane były tak samo. Oznacza to, że osobą niepełnosprawną w rozumieniu art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest osoba, która uzyskała orzeczenie właściwego organu o zaliczeniu jej do osób niepełnosprawnych na podstawie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
Przyjęcie takiego poglądu nie przesądza samo przez się, że rozstrzyganie o tym, czy niepełnosprawność określonej osoby niepełnosprawnej wymaga zamieszkania w oddzielnym pokoju, o czym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, może nastąpić wyłącznie w drodze orzeczenia zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, na podstawie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Odnośnie tej kwestii brak jest jednoznacznego uregulowania zarówno w ustawie o dodatkach mieszkaniowych, jak i w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
Dlatego nie można podzielić poglądu Kolegium, że skoro przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie regulują, w jakiej formie dowodowej powinna być wykazana okoliczność, że osoba niepełnosprawna wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju należy odwołać się do unormowań zawartych w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych i przyjąć, że konieczne jest w tym zakresie orzeczenie powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. Brak jest bowiem podstaw prawnych, by formułować tak kategoryczne stanowisko.
Istotnie, jak podniosło Kolegium przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ustala trzy stopnie niepełnosprawności, jednakże - co pominięto w rozważaniach - przepis ten w dalszej części przyjmuje, że stosuje się je do realizacji celów określonych ustawą. Wprawdzie w ust. 2 tego artykułu stwierdzono, że orzeczenie ustalające stopień niepełnosprawności stanowi także podstawę do przyznania ulg i uprawnień na podstawie odrębnych przepisów, to jednak wydaje się, że przepis ten winien być rozumiany w taki sposób, że to właśnie z tych odrębnych przepisów wynikać będzie przyznanie osobom, wobec których orzeczono poszczególne stopnie niepełnosprawności, konkretnych /zróżnicowanych/ ulg i uprawnień.
Skoro w przepisach ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie przyjęto tego rodzaju rozwiązania, lecz w analizowanym zakresie użyto w art. 5 ust. 3 tej ustawy określenia "jeżeli niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju", to brak jest podstaw, by uprawnienie do dodatkowej powierzchni osoby niepełnosprawnej dla celów uzyskania takiego dodatku uzależniać wyłącznie od ustalonego określonego stopnia niepełnosprawności, tym bardziej że brak byłoby podstaw, by przyjąć, że tylko z niektórymi stopniami niepełnosprawności wiąże się omawiane uprawnienie, jakkolwiek z brzmienia tego przepisu wynika, że ustawodawca nie zamierzał objąć nim wszystkich osób niepełnosprawnych.
Interpretacja, wiążąca uprawnienie do dodatkowej powierzchni lokalu z określonym stopniem niepełnosprawności wykluczyłaby z grona osób o których mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych osoby niepełnosprawne, które nie ukończyły 16 roku życia, do których nie stosuje się art. 4 ust. 1-5 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
Przyjmując, że ustalony stopień niepełnosprawności nie może przesądzać o posiadaniu uprawnienia do dodatkowej powierzchni, o którym mowa w końcowej części art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, należy rozważyć znaczenie przepisu zawartego w art. 6b ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zgodnie z którym w orzeczeniu powiatowego zespołu, poza ustaleniem niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, powinny być zawarte wskazania, w szczególności określone w pkt 1-9 tego ustępu. Z przepisu tego wynika, że orzeczenie zespołu może zawierać, poza wymienionymi w nim wskazaniami, wszelkie wskazania uznane przez zespół orzekający za celowe, w tym także dotyczące zajmowania przez osobę niepełnosprawną oddzielnego pokoju.
To, że zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności może zamieścić takie wskazanie w swoim orzeczeniu nie oznacza jednak, że wyłącznie ten zespół właściwy jest do orzekania o tym. Do zajęcia takiego stanowiska konieczny byłby jednoznaczny przepis, który orzekanie o tym powierza wyłącznie zespołowi do spraw orzekania o niepełnosprawności. Przepisu takiego nie ma zarówno w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, jak i w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Oznacza to, że okoliczność, iż osoba niepełnosprawna wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju jest przesłanką orzekania w sprawie o przyznanie dodatku mieszkaniowego, której ustalenie należy do organu właściwego do rozpoznania tej sprawy. Jeżeli więc w orzeczeniu zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności nie zamieszczono wskazania, iż niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, to okoliczność ta może być udowadniana według ogólnych reguł postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym /np. dokumentem w postaci orzeczenia lekarskiego, opinią biegłego/. W takim przypadku nie jest też konieczne uzyskanie stanowiska zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, jako organu współdziałającego w załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 106 par. 1 Kpa, ponieważ żaden przepis nie uzależnia załatwienia sprawy o przyznanie dodatku mieszkaniowego, z uwzględnieniem sytuacji, o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, od zajęcia stanowiska przez inny organ.
Z przytoczonych wyżej względów należało się dojść do wniosku, że w sprawie o przyznanie dodatku mieszkaniowego, do ustalenia, że osoba niepełnosprawna wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju /art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych/ nie jest konieczne orzeczenie zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności w tym zakresie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnego podjął uchwałę jak w sentencji.