Uzasadnienie
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Cz. na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ podjął w dniu 16 lipca 1999 r. uchwałę nr 5/99 o wystąpieniu z pytaniem prawnym do Naczelnego Sądu Administracyjnego o treści powołanej na wstępie.
W uzasadnieniu uchwały przytoczono następujący stan faktyczny:
Ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Cz. (...) z dnia 4 października 1976 r. orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w Cz. przy ul. W. /obecnie J. P. II/ oznaczonej jako działki nr 17/6 o pow. 533 m2 oraz nr 17/7 o pow. 921 m2 stanowiących współwłasność Janiny J. i Stanisława R. po /// części. Wywłaszczenie działki nr 17/6 nastąpiło z przeznaczeniem pod budowę stacji benzynowej, natomiast działki nr 17/7 pod zagospodarowanie trasy E -16. Wymienione działki weszły w skład działki nr 66 o pow. 1,1478 ha, która to działka oddana została następnie /na podstawie decyzji Nr (...) z dnia 24 lutego 1993 r./ w użytkowanie wieczyste Przedsiębiorstwu Państwowemu "P." w O. Przedsiębiorstwo Państwowe "P." aktem notarialnym z dnia 28 czerwca 1996r. sporządziło warunkową umowę sprzedaży użytkowania wieczystego działki nr 66 na rzecz "I." Spółka z o.o. w K. pod warunkiem, iż Zarząd Miasta Cz. nie skorzysta z przysługującego mu prawa pierwokupu. Zarząd Miasta Cz. podjął uchwałę o wykonaniu prawa pierwokupu zaś stosowne oświadczenie o wykonaniu prawa pierwokupu i nabyciu użytkowania wieczystego złożone zostało w akcie notarialnym Rep. A Nr 3758/96.
Na wniosek Prezydenta Miasta Cz. Wojewoda Cz. decyzją z dnia 26 czerwca 1997 r. orzekł o komunalizacji działki nr 66 na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 19 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./. Działka nr 66 o pow. 1,1478 ha uległa dalszemu podziałowi na działki nr 66/1 66/2 66/3 i 66/4 przy czym wywłaszczone działki nr 17/6 i 17/7 stanowią obecnie część działki nr 66/1 o pow. 0,4972 ha.
Wnioskami z dnia 4 listopada 1996 r. i z dnia 13 stycznia 1997 r. następcy prawni poprzednich właścicieli zgłosili żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości twierdząc, że stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz, że spełnione zostały przesłanki z art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./.
Decyzją z dnia 21 kwietnia 1999 r. (...), wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Cz., z powołaniem się na przepis art. 136 ust 3 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ odmówiono zwrotu wywłaszczonych działek nr 17/6 oraz 17/7, wchodzących obecnie w skład działki nr 66/1 o pow. 0,4972 ha. W uzasadnieniu decyzji przytoczono, że wywłaszczona nieruchomość przed dniem 1 stycznia 1998 r. tj. przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., oddana została w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Poza tym skoro Gmina Cz. nabyła użytkowanie wieczyste w drodze umowy cywilnoprawnej jest ona również osobą trzecią w rozumieniu art. 229 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak to wynika z opinii Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Powołany przepis wyłącza zatem możliwość orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Cz., rozpoznając odwołanie B.M., H.R., G.R., I.R., E.B. i E.K. /tj. następców prawnych poprzednich właścicieli wywłaszczonych nieruchomości/ od powołanej powyżej decyzji z dnia 21 kwietnia 1999 r. powziął wątpliwości związane z oceną prawną zgłoszonego roszczenia, które podzielił pełny skład Kolegium. Przede wszystkim wskazano na trudności literalnej wykładni przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nie zawiera normatywnego określenia pojęcia osoby trzeciej. Jeśli przyjąć, iż osobą trzecią jest osoba, która nabyła własność lub prawo użytkowania wieczystego w drodze umowy cywilnoprawnej, to pojęcie to nie w pełni można odnieść do przedmiotowej sprawy i Gminy Cz. Wprawdzie wykonując prawo pierwokupu Gmina Cz. nabyła w dniu 29 sierpnia 1996 r. użytkowanie wieczyste jednakże uległo ono konfuzji po wydaniu w dniu 26 czerwca 1997 r. decyzji Wojewody Cz. o komunalizacji. Tym samym w dniu orzekania o zgłoszonym żądaniu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości Gmina Cz. była właścicielem tej nieruchomości. Organ I instancji natomiast jako jedyną podstawę odmowy zwrotu nieruchomości powołał ustalenie o nabyciu użytkowania wieczystego przez Gminę Cz. w 1997 r. Odrębną kwestią, w ocenie Kolegium, jest to, czy na Skarbie Państwa spoczywał obowiązek podjęcia działań wynikających z art. 47 ust. 4 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Pierwszy bowiem wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zgłoszony został w dniu 4 listopada 1996 r. tj. po dacie skorzystania przez Gminę z prawa pierwokupu, lecz przed dniem nabycia prawa własności tej nieruchomości. Poza tym bezspornym jest, że nieruchomość nie została wykorzystana na cel uzasadniający wywłaszczenie o czym świadczy fakt jej nie zagospodarowania i zamiar sprzedaży. Również nie został określony cel jej nabycia przez Gminę Cz., która skorzystała z prawa pierwokupu i nadal grunt nie jest rozdysponowany. Wreszcie należy mieć na uwadze unormowanie z art. 34 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według którego należy zawiadomić poprzedniego właściciela /lub jego następców prawnych/ o przysługującym mu pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości. Zarówno zatem przepis art. 47 ust. 4 poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak i obecny art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami chronią poprzednich właścicieli przed pozbawieniem ich prawa do odzyskania wywłaszczonej nieruchomości. Nie można wreszcie pominąć, że sam fakt nabycia prawa własności przez Gminę nie jest przeszkodą do orzeczenia o zwrocie. Wszystkie te wątpliwości uzasadniają w ocenie Kolegium wystąpienie z pytaniem prawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W wywodach i argumentacji przedstawionej w pytaniu prawnym przewija się szereg wątków i zagadnień /zresztą trafnie podniesionych/ wraz z powołaniem się na rozwiązania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Niewątpliwie wiąże się to z faktem zgłoszenia żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pod rządem ustawy z 1985 r., gdy zaś rozstrzygnięcie o zgłoszonym żądaniu następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./, zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami. W tym zresztą tkwi istota zagadnienia.
Stosownie do przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel nieruchomości lub jego następcy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli zgodnie z art. 137 tej ustawy, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
W warunkach sprawy, jak to przyjmuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze, spełniły się przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, albowiem od daty wywłaszczenia /w 1976 r./ upłynął termin określony w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, zaś nieruchomość do chwili obecnej nie została rozdysponowana. Kolegium zdaje się nie podzielać, a w każdym bądź razie poddaje w wątpliwość stanowisko organu I instancji, który przeszkodę w zwrocie wywłaszczonej nieruchomości dostrzega w unormowaniu z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według którego roszczenie z art. 136 ust. 3 tej ustawy nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej.
Podejmując próbę wyjaśnienia zgłoszonych wątpliwości należy przede wszystkim rozważyć charakter unormowania z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jego zakres a w tym znaczenie pojęcia "osoby trzeciej".
Przepis art. 229 zamieszczony w dziale VII ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatytułowanym - "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe", jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisu polega na tym, że odnosi się on do stosunków prawnych istniejących w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i ma na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych z uwagi na treść wchodzącej w życie nowej regulacji. Z samej istoty tego typu przepisu wynika więc, że punktem odniesienia jest dotychczas istniejący stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne istniejące w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Inaczej mówiąc, chodzi o relację między nowym prawem, które ma wejść w życie a starym prawem, które traci moc i ukształtowanymi przez to prawo stosunkami prawnymi.
W stanie prawnym obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., nie było przepisu stanowiącego wprost, że poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej, tak jak stanowi obecnie obowiązujący przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie poprzedniego właściciela /jego następcy prawnego/ o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie było z góry wyłączone, na tej tylko podstawie, że nieruchomość jest obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz innej osoby /osoby trzeciej/, z tym jednak, że realizacja tego roszczenia była uzależniona od poprzedniego rozstrzygnięcia o losach prawa użytkowania wieczystego przysługującego innej osobie. O istnieniu takiej zależności w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami mowa jest m.in. w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 1999 r., OPS 15/98 /ONSA 1999 Nr 3 poz. 75/.
Warto także przytoczyć, choćby skrótowo, wywody i argumentację zawartą m.in. w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r., III AZP 5/95 /OSNAPU 1995 nr 19 poz. 235/, jak i w wyroku NSA z dnia 23 września 1996 r., SA/Ka 864/95, z glosą M.Bogusza /OSP 1997 z. 9 poz. 162 str. 450/.
Sprowadzają się one do następujących stwierdzeń:
przepis art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. (...) ustanawia ogólną zasadę powinności zwrotu nieruchomości niegdyś wywłaszczonych a do dziś nie zagospodarowanych, niezależnie od przyczyn /także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 marca 1994 r., III ARN 7/94 - OSNAPU 1994 nr 1 poz. 3/, poprzedni właściciel nabywa z mocy prawa roszczenie o zwrot, ma interes prawny we wszczęciu postępowania o rozwiązanie użytkowania wieczystego a po jego wszczęciu zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania o zwrot /wyrok NSA z dnia 14 marca 1994 r., IV SA 1949/92 - ONSA 1995 nr 1 poz. 43/, to, iż Skarb Państwa lub gmina nie władają wywłaszczoną nieruchomością, ma tylko takie znaczenie, że organ orzekający nie może - do czasu przejęcia jej we władanie - wydać decyzji o zwrocie oraz że odmowa zwrotu może nastąpić jedynie wówczas gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany /cyt. już wyrok NSA z dnia 23 września 1996 r., SA/Ka 864/95 i szereg innych/.
Nie ulegało ponadto żadnej wątpliwości, że jeżeli użytkowanie wieczyste wygasło, nie było przeszkody do zaspokojenia roszczenia poprzedniego właściciela /jego następcy prawnego/ o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Odnosząc się do tak rozumianego stanu prawnego, obowiązującego przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepis art. 229 tej ustawy można rozumieć tylko w ten sposób, że ma on zastosowanie wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki istnieje w dniu jej wejścia w życie. Z uwagi na charakter tego przepisu, jako przepisu intertemporalnego, a więc z natury rzeczy odnoszącego się do sytuacji prawnych zastanych, istniejących w momencie wejścia w życie nowych przepisów, nie można nadawać temu przepisowi znaczenia, że obejmuje on także przypadki, gdy prawo użytkowania wieczystego nieruchomości przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami już nie istniało. Zasadniczy sens przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi to, że nieruchomość jest oddana osobie trzeciej w użytkowanie wieczyste. Rozstrzygające znaczenie przy stosowaniu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma więc to, czy w momencie wejścia w życie tej ustawy istniało samo prawo użytkowania wieczystego nieruchomości.
Obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości spoczywa na Skarbie Państwa albo właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości. Przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami znosi ten obowiązek, lecz tylko w takiej sytuacji, gdy Skarb Państwa /jednostka samorządu terytorialnego/ nie jest już właścicielem nieruchomości lub nie włada nieruchomością, gdyż została ona oddana w użytkowanie wieczyste innej osobie /osobie trzeciej/, której prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej, a stan taki istniał w dniu jej wejścia w życie. Oznacza to, że gmina nie może skutecznie kwestionować roszczenia poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powołując się na przepis art. 229 tej ustawy, jeżeli nieruchomość jest własnością gminy i nie jest oddana w użytkowanie wieczyste innej osobie. Okoliczność, że gmina najpierw nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości /w czasie, gdy nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa/, a następnie dopiero, w wyniku komunalizacji, nieruchomość przeszła na własność gminy, nie ma znaczenia prawnego z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Z przytoczonych wyżej względów należało dojść do wniosku, że przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania w sytuacji, gdy gmina nabyła użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa, a następnie przed wejściem w życie tej ustawy uzyskała własność tej nieruchomości na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Niezależnie od tego i w świetle tych rozważań nie sposób również nie dostrzec, iż pojęcie "osób trzecich" nie obejmuje zarówno gminy, jak i Skarbu Państwa. Przede wszystkim omawiany przepis musi być wykładany w jego literalnym brzmieniu i w zestawieniu z unormowaniem z art. 136 ust. 1 - 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a ponadto w powiązaniu z obowiązkiem, który ustawodawca nałożył na Skarb Państwa oraz gminę. Wszakże tylko na tych dwóch podmiotach spoczywa realizacja roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli dysponują prawem do tej nieruchomości.
Jeśli tak, to zwrot zawarty w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami "jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej" - należy odczytywać w takim znaczeniu, iż sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste mógł dokonać albo Skarb Państwa albo gmina - właśnie na rzecz osoby trzeciej. Z oczywistych zatem względów Skarb Państwa lub gmina nie mieści się w pojęciu osoby trzeciej, którym to pojęciem posługuje się omawiany przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tych też przyczyn na przedstawioną wątpliwość interpretacyjną właściwa odpowiedź sprowadza się do tego, iż Skarb Państwa /gmina/ nie jest osobą trzecią w rozumieniu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Powyższemu stwierdzeniu nie przeczy okoliczność, iż gmina nabyła prawo użytkowania wieczystego w drodze czynności cywilnoprawnej /w wykonaniu pierwokupu/ na gruncie Skarbu Państwa a następnie, w wyniku komunalizacji, uzyskała prawo własności nieruchomości. Wynika to wprost z woli ustawodawcy kreującego unormowanie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako przepisu intertemporalnego w znaczeniu o którym była mowa powyżej.
Wszakże, jak to już podniesiono, omawiany przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymaga, aby to właśnie gmina lub Skarb Państwa sprzedały lub oddały nieruchomość w użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r. Nabycie natomiast zarówno przez Skarb Państwa jak i gminę użytkowania wieczystego lub prawa własności, przed dniem 1 stycznia 1998 r. nie zostało objęte hipotezą art. 229 ustawy.
Należy przy tym podkreślić, iż przed dniem 1 stycznia 1998 r. można było mówić o obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w razie spełnienia się przesłanek ustawowych, a nawet np. o celowym nabyciu prawa przez Skarb Państwa lub gminę po to aby zrealizować roszczenie o zwrot /gdy, z różnych przyczyn, mimo wniosku byłych właścicieli i wbrew temu wnioskowi, ustanowiono użytkowanie wieczyste/. Świadczy o tym m.in. orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej materii, w którym niejednokrotnie akcentowano obowiązek zwrotu nieruchomości w tym znaczeniu, iż zachodzi konieczność podjęcia działań prowadzących do odzyskania prawa własności lub rozwiązania użytkowania wieczystego, jeżeli np. ustanowiono je mimo zgłoszenia wniosku o zwrot lub wbrew ustawowej zasadzie pierwszeństwa byłych właścicieli.
Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę jak w sentencji.