Uzasadnienie
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856 ze zm./ po rozpatrzeniu wniosku składu orzekającego wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym przytoczonym w sentencji uchwały.
Przedstawione wątpliwości prawne powstały w toku rozpatrywania sprawy, której stan faktyczny jest następujący:
Wójt Gminy L. decyzją (...) z dnia 10 października 2001 r. wydaną na podstawie art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./ orzekł o przywróceniu do stanu poprzedniego przez Wiesławę i Eugeniusza Ś. samowolnie naruszonego pasa drogowego drogi gminnej nr geodezyjny 503 w W. w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. W odwołaniu od tej decyzji Wiesława i Eugeniusz Ś. domagali się jej uchylenia twierdząc, że na wykonanie wyjazdu i wjazdu z ich działki na drogę gminną otrzymali zgodę. Świadczy o tym zapis na załączniku nr 1 do decyzji określającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w brzmieniu "Urząd Gminy w L. wyraża zgodę na budowę wjazdu i wyjazdu", podpisany przez pracownika urzędu gminy - inspektora do spraw budowlanych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją (...) z dnia 27 listopada 2001 r., na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ oraz art. 17 i art. 18 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, a także art. 138 par. 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania Wiesławy i Eugeniusza Ś. uchyliło decyzję Wójta Gminy L. w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją (...) z dnia 14 marca 2002 r. podpisaną przez przewodniczącego Zarządu Gminy L., na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych, organ orzekł o przywróceniu do stanu poprzedniego przez Wiesławę i Eugeniusza Ś., samowolnie naruszonego pasa drogowego drogi wewnętrznej nr geodezyjny 503 w W. w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że przedmiotowa droga nie została zaliczona do dróg gminnych i stanowi drogę wewnętrzną, jednakże kompetencje zarządcy terenu, na którym znajduje się droga wewnętrzna pokrywają się z kompetencjami zarządcy drogi publicznej.
Na tę okoliczność przytoczono fragment uzasadnienia uchwały NSA z dnia 19 czerwca 2000 r. OPK 3/00 /ONSA 2001 Nr 1 poz. 12/. Ponadto przytoczono argumenty wskazujące na to, że zarząd gminy nie wyraził zgody na wykonanie wjazdu, zatem zainteresowani samowolnie zajęli pas drogowy tej drogi wewnętrznej. Reasumując organ stwierdził, iż wykonanie wjazdu bez zgody zarządu gminy jest działaniem bezprawnym i stanowi samowolne naruszenie pasa drogowego. Zarząd drogi zobowiązany jest wówczas orzec o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. rozpatrując ponownie sprawę w związku z odwołaniem W. i E. Ś. od decyzji z dnia 14 marca 2002 r. powzięło wątpliwości co do tego, czy w ogóle w tej sprawie ma zastosowanie art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z ustaleń wynika bowiem, że samowolne naruszenie pasa drogowego dotyczy drogi wewnętrznej oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr 503. Właścicielem tego gruntu jest Gmina L. Droga ta nie została zaliczona uchwałą rady gminy do kategorii dróg gminnych, jak również nie została zakwalifikowana do żadnej z innych kategorii dróg publicznych w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy "drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami są drogami wewnętrznymi". Budowa, utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie dróg wewnętrznych należy do zarządcy terenu /art. 8 ust. 2 ustawy/.
Uzasadniając powstanie wątpliwości prawnej podniesiono, że wykładnia art. 36 ustawy o drogach publicznych była już przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego. W uchwale z dnia 30 grudnia 1987 r., III CZP 83/87 Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że przepis art. 36, według którego właściwy organ administracji publicznej orzeka o przywróceniu samowolnie naruszonego pasa drogowego do stanu poprzedniego, ma zastosowanie tylko w przypadku naruszenia pasa drogi publicznej, zaś w przypadku samowolnego naruszenia pasa drogowego drogi wewnętrznej właściwym do rozpoznania sporu jest sąd powszechny.
Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 1989 r. IV SA 992/87 stwierdzając, że skoro drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, to brak jest podstaw do stosowania do dróg wewnętrznych tych przepisów tej ustawy, które dotyczą dróg publicznych i w sposób wyraźny nie odnoszą się do dróg wewnętrznych. Według poglądu wyrażonego w tym wyroku do przepisów takich należy m.in. art. 36 ustawy o drogach publicznych, który nie dotyczy drogi wewnętrznej. Sprawa przywrócenia pasa drogowego drogi wewnętrznej do stanu poprzedniego - w razie jego samowolnego naruszenia - jest sprawą ze stosunków z zakresu prawa cywilnego /sprawą cywilną/. W myśl zatem art. 2 par. 1 Kpc właściwy do jej rozpoznania jest sąd powszechny. Przepis art. 36 ustawy o drogach publicznych nie odnosi się do drogi wewnętrznej i nie jest w sprawie dotyczącej takiej drogi przepisem szczególnym w rozumieniu art. 2 par. 3 Kpc, a więc nie wyłącza właściwości sądu powszechnego w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego drogi wewnętrznej.
Zdaniem Kolegium odmienne stanowisko w tej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanej uchwały z dnia 19 czerwca 2000 r. OPK 3/00, odpowiadając na pytanie prawne, czy droga lub pas drogowy, jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem. Wyrażony został bowiem pogląd, że z porównania kompetencji zarządcy drogi publicznej i zarządcy terenu drogi wewnętrznej wynika, że pokrywają się one w zakresie budowy, utrzymania i zarządzania drogą w znaczeniu określonym przez art. 4 pkt 8 i 10 oraz art. 20 ustawy o drogach publicznych. Według tego poglądu art. 20 ustawy, określający kompetencje zarządu drogi, jest umieszczony w jej rozdziale 2, poświęconym administracji drogowej i poprzez art. 8 ust. 1-3 ustawy ma on także zastosowanie do zarządcy drogi wewnętrznej /ściśle - do zarządcy terenu, na którym urządzona jest droga/. Zarządcy drogi wewnętrznej zatem przysługują uprawnienia do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, określenie w art. 20 pkt 8 i art. 40 oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./.
W związku z rozbieżnością poglądów w tym zakresie Kolegium powzięło wątpliwości, czy ustawa o drogach publicznych, a zwłaszcza art. 36 tej ustawy, stanowiący podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, ma zastosowanie do drogi wewnętrznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wyjaśnienie wątpliwości prawnej wyrażonej w pytaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. wymaga przedstawienia na wstępie regulacji prawnych dotyczących dróg publicznych i dróg wewnętrznych zawartych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838/, zwanej dalej ustawą o drogach. Tytuł ustawy wskazuje, iż regulacje prawne w niej zawarte dotyczą przede wszystkim dróg publicznych, o czym świadczy treść art. 1 tej ustawy. W myśl tego przepisu drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne /art. 2 ust. 1 ustawy o drogach/. Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Według art. 8 ust. 1 ustawy o drogach drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami są drogami wewnętrznymi.
Art. 4 pkt 1 ustawy o drogach zwiera wspólną definicję dla wszystkich wyżej wymienionych dróg. Wedle tego przepisu droga lub pas drogowy to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.
Zarządami dróg są organy administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do właściwości których należą sprawy z zakresu planowania, budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg. Według tych kryteriów przyjęto, że zarządcą dróg krajowych jest - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wojewódzkich - zarząd województwa, powiatowych - zarząd powiatu, gminnych - zarząd gminy /art. 19 ust. 1-2 ustawy o drogach/.
Z regulacji zawartych, w art. 2a oraz art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wynika, iż zarządem dróg publicznych są organy wykonawcze właścicieli tych dróg. Natomiast w odniesieniu do dróg wewnętrznych w art. 8 ust. 2 ustawy o drogach przyjęto, że budowa, utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie tych dróg należy do zarządcy terenu. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że administrowanie drogami wewnętrznymi nie zawsze związane jest z prawem własności do terenu, na którym usytuowana jest droga, albowiem zarząd tego terenu może wykonywać użytkownik wieczysty, dzierżawca itp. Ustawa o drogach zawiera regulacje prawne dotyczące zakresów działania zarządców dróg publicznych oraz zarządców terenów, które są do siebie zbliżone, gdy chodzi o budowę dróg, ich utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie. To jednak do podejmowania działań władczych, popartych w miarę potrzeby przymusem administracyjnym, ustawodawca przyznał kompetencje tylko zarządom dróg publicznych. Z treści art. 21 ust. 1a ustawy o drogach wynika bowiem, że tylko zarządca drogi jest organem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych. Ustawa o drogach publicznych nie zawiera przepisu kompetencyjnego przyznającego takie uprawnienia zarządcy terenu.
Wobec tego w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego drogi wewnętrznej powstaje spór o charakterze cywilnoprawnym, wynikający z prawa do władania nieruchomością, na której jest urządzona droga wewnętrzna, do którego rozpoznania właściwy jest sąd powszechny, co wyklucza orzekanie w drodze decyzji administracyjnej stosownie do art. 36 ustawy o drogach.
Podkreślić należy także, że dotychczasowe orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego stało i stoi na stanowisku, że orzekanie w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 36 ustawy o drogach ma zastosowanie tylko w przypadku samowolnego naruszenia pasa drogi publicznej w znaczeniu wynikającym z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach, natomiast w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego drogi wewnętrznej właściwym do rozpoznania sprawy jest sąd powszechny.
Takie stanowisko zostało wyrażone przez Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym w postanowieniu z dnia 10 kwietnia 1987 r., III Co 5/86 /OSNC 1988 z. 11 poz. 156/, w którym przyjęto pogląd, że "Art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60/, według którego właściwy zarządca drogi orzeka o przywróceniu samowolnie naruszonego pasa drogowego do stanu poprzedniego, ma zastosowanie tylko w przypadku naruszenia pasa drogi publicznej w znaczeniu wynikającym z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy. Rozpoznanie sprawy o naruszenie posiadania drogi wewnętrznej oraz posiadania służebności przejazdu (...) należy do sądu powszechnego."
Sąd Najwyższy podzielił ten pogląd w uchwale z dnia 30 grudnia 1987 r. III CZP 83/87 /OSNCP 1989 nr 6 poz. 93/. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 1989 r. IV SA 992/92 /ONSA 1989 Nr 2 poz. 70/ stwierdził, że skoro drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, to brak jest podstaw do stosowania do dróg wewnętrznych tych przepisów ustawy, które dotyczyły dróg publicznych i w sposób wyraźny nie odnoszą się do dróg wewnętrznych; do przepisów takich należy między innymi art. 36 i art.
- Zwłaszcza art. 36 tej ustawy, według którego w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego lub zarezerwowanego pasa terenu, właściwy organ administracji publicznej orzeka o przywróceniu do stanu poprzedniego, nie dotyczy drogi wewnętrznej. Sprawa przywrócenia pasa drogowego drogi wewnętrznej do stanu poprzedniego - w razie jego samowolnego naruszenia - jest sprawą ze stosunków z zakresu prawa cywilnego /sprawą cywilną/, w myśl zatem art. 2 par. 1 Kpc, właściwy do jej rozpoznania jest sąd powszechny. Przepis art. 36 ustawy o drogach nie jest w sprawie dotyczącej drogi wewnętrznej przepisem szczególnym w rozumieniu art. 2 par. 3 Kpc i nie wyłącza z właściwości sądu powszechnego sporu w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego drogi wewnętrznej. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2002 r. II SA/Kr 2223/99 /nie publ./.
Wątpliwość prawna Samorządowego Kolegium Odwoławczego powstała w związku z wadliwym odczytaniem stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 19 czerwca 2000 r. OPK 3/00 /ONSA 2001 Nr 1 poz. 12/, że "z porównania kompetencji zarządcy drogi publicznej i wewnętrznej wynika, że pokrywają się one w zakresie budowy, utrzymania i zarządzania drogą w znaczeniu określonym przez art. 4 pkt 8 i 10 oraz art. 20 ustawy". To stwierdzenie oraz dalszy wywód w uzasadnieniu tej uchwały odnoszący się do drogi wewnętrznej i zarządcy terenu, na którym urządzona jest droga wewnętrzna wskazują, zdaniem Kolegium, iż w uzasadnieniu tej uchwały przyjęte zostało stanowisko, że również zarządca drogi wewnętrznej może orzekać w drodze decyzji administracyjnej o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego, w razie samowolnego zajęcia pasa drogi wewnętrznej, na podstawie art. 36 ustawy o drogach.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że powołana uchwała została podjęta w sprawie, której stan faktyczny dotyczył pobrania przez zarząd drogi krajowej od zarządcy drogi wewnętrznej kary pieniężnej za umieszczenie reklam na wiadukcie nad drogą krajową, co wymagało uwzględnienia przy udzielaniu odpowiedzi także odniesienia się do uprawnień zarządcy drogi wewnętrznej, gdyż w takim tylko zakresie od odpowiedzi na pytanie prawne zależało rozstrzygnięcie sprawy, w której przedstawiono pytanie.
W żadnym razie z uzasadnienia powołanej uchwały, a w szczególności z tego fragmentu uzasadnienia, który przytacza Kolegium nie można wyprowadzić wniosku, iż przyjęty został pogląd, według którego zarządca terenu, na którym urządzona jest droga wewnętrzna może orzekać w drodze decyzji administracyjnej, na podstawie art. 36 ustawy o drogach, w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego tej drogi. Stwierdzenie, że zarządca drogi wewnętrznej ma określone obowiązki i uprawnienia nie oznacza przecież, że tym samym określa się, w jakich formach prawnych i w jakim trybie postępowania następuje ich dochodzenie. Ta ostatnia kwestia w ogóle nie była przedmiotem rozważań w uzasadnieniu powołanej uchwały.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, podjął uchwałę, jak w sentencji.