Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchwałą swego pełnego składu z dnia 29 lipca 1999 r. (...) wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego z następującym pytaniem prawnym:
"Czy, w świetle przepisu art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, decyzja zarządu miasta może być podpisana przez wiceprezydenta miasta z upoważnienia prezydenta ?".
Powyższe pytanie prawne powstało na tle następującego stanu faktycznego.
Decyzją z dnia 13 maja 1999 r. (...) Zarząd Miasta B. ustalił Andrzejowi B. opłatę adiacencką w kwocie 1.116,00 zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o nr geodezyjnym 732/8, położonej w B. przy ul. Ł. 36/3, spowodowanej wybudowaniem instalacji kanalizacyjnej w 1997 r. W podejmowaniu tej decyzji brało udział pięciu członków zarządu miasta w tym trzech wiceprezydentów. Decyzja została podpisana z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Wiceprezydenta. Od decyzji tej strona wniosła odwołanie nie zgadzając się ze sposobem ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej.
Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. powzięło wątpliwości prawne, od których wyjaśnienia zależy rozstrzygnięcie sprawy. Wątpliwości te dotyczą w istocie rzeczy wymagań formalnych, jakim winna odpowiadać decyzja administracyjna, a o których stanowi art. 107 par. 1 Kpa. Kolegium wskazuje, że art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że organem gminy właściwym do ustalenia opłaty adiacenckiej jest zarząd gminy. Rozstrzygnięcie takie ma formę decyzji administracyjnej, którą zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym podpisuje wójt lub burmistrz. W decyzji takiej wymienia się imię i nazwisko członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji.
Wątpliwości Kolegium dotyczą tego, czy tylko prezydent jest upoważniony do podpisania takiej decyzji i czy ma obowiązek uczestniczyć w podejmowaniu decyzji.
Zdaniem Kolegium z brzmienia art. 39 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie wynika aby decyzję mogła podpisać inna osoba niż prezydent. Wniosek taki wynika w szczególności z porównania wskazanego przepisu z art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym dotyczącym decyzji administracyjnych wydawanych przez prezydenta, który wprost przewiduje możliwość upoważniania przez prezydenta swoich zastępców lub innych pracowników urzędu do podpisywania decyzji administracyjnych.
Jednocześnie Kolegium zauważa, że przyjęcie wskazanego sposobu interpretacji art. 39 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym powodowałoby, że w przypadku nieobecności prezydenta niemożliwe byłoby skuteczne wydawanie decyzji przez zarząd miasta. W tej sytuacji Kolegium zastanawia się, czy zastępca prezydenta mógłby podpisywać decyzje na zasadzie istoty zastępstwa na czas nieobecności prezydenta miasta. Przyjęcie takiego rozwiązania przyspieszyłoby tok postępowania administracyjnego i usprawniłoby wydawanie decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zagadnienie sposobu podpisywania decyzji organów kolegialnych było już wielokrotnie przedmiotem rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał na konieczność podpisywania decyzji administracyjnych przez wszystkich członków organu kolegialnego biorących udział w jej wydaniu i to pod rygorem nieważności takiego orzeczenia /np. wyrok z dnia 24 stycznia 1991 r. SA/Gd 1152/90 - ONSA 1991 Nr 2 poz. 34, wyrok z dnia 31 stycznia 1991 r. SA/Kr 1304/90 - ONSA 1991 nr 1 poz. 18/. W tym samym kierunku poszło orzecznictwo Sądu Najwyższego /por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 30 września 1992 r. III AZP 17/92 - OSN 1993 nr 3 poz. 25/. W związku ze wskazanym orzecznictwem sądowym zaczęły się pojawiać nowe regulacje prawne dotyczące określenia innego organu właściwego do podpisywania decyzji podejmowanych kolegialnie.
Przykładem takiego szczególnego rozwiązania jest właśnie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, dodany przez art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 124 poz. 601/. Przepis ten stanowi, że "Decyzje wydawane przez zarząd gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje wójt lub burmistrz. W decyzji wymienia się imię i nazwisko członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji". Przesłanki, którymi kierował się ustawodawca wprowadzając ten nowy przepis do ustawy o samorządzie gminnym ujawnione zostały w sprawozdaniu Komisji Samorządu Terytorialnego oraz Komisji Ustawodawczej na 57 posiedzeniu Sejmu /24 - 25 sierpnia 1995 r./. W sprawozdaniu tym wskazuje się, że "Przepis art. 39 ust. 3 ustala wymogi formalne ważności decyzji administracyjnych wydawanych przez zarząd gminy, ustalając wymogi podpisania decyzji przez burmistrza i wymienienia imion i nazwisk pozostałych członków zarządu biorących udział w wydawaniu decyzji. Czyni to zadość wymogom kolegialności podejmowania decyzji ustawowo przekazanych zarządowi oraz odpowiedzialności za ich treść" /sprawozdanie stenograficzne z 57 posiedzenia Sejmu, str. 51/. Zasadnie w związku z powyższym NSA w uzasadnieniu uchwały z dnia 30 września 1996 r., OPK 18/96 /ONSA 1997 Nr 1 poz. 14/ przyjął, iż z "powyższego wynika, że ze względów praktycznych oddzielono czynności składające się na podejmowanie decyzji i odpowiedzialność za nią zarządu od sporządzenia jej i podpisania przez wójta lub burmistrza".
Dokonując tylko wykładni gramatycznej wskazanego przepisu ustawy o samorządzie gminnym można dojść do wniosku, że art. 39 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do przyjęcia, że decyzje wydawane przez zarząd gminy mogą być podpisywane przez inne podmioty niż wójt, burmistrz /prezydent/. Wniosek taki wynikałby przede wszystkim z reguły niedopuszczalności rozszerzającego interpretowania wyjątków od reguły. Przy niekwestionowanym istnieniu w ogólnym postępowaniu administracyjnym zasady podpisywania orzeczeń organu kolegialnego przez wszystkich członków uczestniczących w ich wydaniu, art. 39 ust. 3 musi być traktowany jako wyjątek sprowadzający się do podpisywania decyzji zarządu w sposób wskazany w tym przepisie.
Wielokrotnie już wskazywano w orzecznictwie sądowym /por. np. wskazaną uchwałę NSA z dnia 30 września 1996 r., OPK 18/96/, że reguły wykładni gramatycznej sprawdzają się tam, gdzie przepis zawiera normę wewnętrznie spójną, wyraźną i nie pozostającą w funkcjonalnym związku, a tym bardziej kolizji, z innymi normami zawartymi w akcie prawnym, gałęzi lub systemie prawa. W uchwale NSA w sprawie OPK 18/96 stwierdzono, że "tam gdzie wykładnia gramatyczna daje kontrowersyjne rezultaty, istnieje potrzeba posłużenia się innymi rodzajami wykładni, w tym historyczną i celowościową". Stanowisko to skład udzielający odpowiedzi na przedstawione pytanie prawne podziela.
Rezultat wykładni gramatycznej przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i wnioskowania a contrario podlega podważeniu z następujących powodów. Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym organem wykonawczym gminy jest zarząd /art. 26 ust. 1/. Zarząd gminy jest organem kolegialnym /wieloosobowym/. Formą wyrażania woli tego typu organów są uchwały. W tym zakresie ustawa o samorządzie gminnym stanowi w art. 14 ust. 1 generalną zasadę, że "Uchwały organów gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu organu, chyba że ustawa stanowi inaczej". Nie ma wątpliwości, że rozstrzygnięcia w sprawach ustalania opłaty adiacenckiej podejmowane są właśnie w drodze uchwały zarządu jako organu gminy. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ nie przewiduje też dla rozstrzygania tego typu spraw innych reguł podejmowania uchwał niż te które zostały wskazane w ustawie o samorządzie gminnym. Z przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie wynika, którzy konkretnie członkowie zarządu muszą uczestniczyć w jego posiedzeniu aby zarząd mógł skutecznie i zgodnie z prawem wykonywać swoje kompetencje. Z art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika jedynie, że niezbędnym warunkiem zgodnego z prawem podejmowania uchwał przez zarząd jest udział w posiedzeniu zarządu co najmniej połowy jego składu osobowego. Mówiąc inaczej, nie ma przeszkód prawnych dla odbycia posiedzenia zarządu gminy bez przewodniczącego zarządu /wójta, burmistrza, prezydenta/ i podejmowania na takim posiedzeniu zgodnych z prawem uchwał zarządu. Rozwiązanie takie jest racjonalne i nie może budzić wątpliwości. Wszak przewodniczący zarządu z różnych powodów niekiedy nie będzie mógł uczestniczyć w posiedzeniach zarządu /okresy urlopowe, choroby, wyjazdy służbowe itd./. Trudno byłoby dopuszczać sytuacje, w których niemożność uczestniczenia przewodniczącego zarządu w jego obradach stanowiłaby praktyczną i prawną przeszkodę w funkcjonowaniu organu gminy. Przeciwko takiemu wynikowi wykładni przemawia też i to, że prowadziłaby ona wprost do niezrozumiałego i nie do przyjęcia wniosku, że zarząd gminy działając bez przewodniczącego zarządu może np. stanowić przepisy gminne a nie byłby uprawniony do podejmowania rozstrzygnięć w drodze decyzji administracyjnych.
Z rozważań powyższych wynika, że dopuszczalne jest wydanie decyzji przez zarząd gminy także wówczas, gdy w posiedzeniu zarządu nie uczestniczy jego przewodniczący /wójt, burmistrz, prezydent/. Trudno też dopuszczać, że ustawodawca nakazuje podpisanie decyzji przewodniczącemu zarządu także wówczas, gdy nie uczestniczył w posiedzeniach zarządu. Rozwiązanie takie byłoby również nieracjonalne np. w przypadku dłuższej nieobecności przewodniczącego zarządu. Mogłoby też wprost prowadzić do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o terminach załatwiania spraw. Byłoby też wprost sprzeczne z art. 39 ust. 3 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym, który nakazuje w decyzji wymienić imię i nazwisko członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji.
Już choćby z tego powodu trudno byłoby akceptować ścisłą /gramatyczną/ interpretację art. 39 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wykluczającą możliwość podpisywania decyzji zarządu przez zastępcę prezydenta miasta. Sytuacje takie nie mogą i nie powinny być nagminne.
Nie jest natomiast możliwy do zaakceptowania pogląd, co sugeruje w swoim pytaniu samorządowe kolegium odwoławcze, że decyzje zarządu miasta mogą być podpisywane przez wiceprezydenta miasta z upoważnienia prezydenta, albo z uwagi na samą "istotę zastępstwa". Brak w obowiązujących przepisach prawnych podstaw do przyjęcia takiego rozwiązania. W szczególności nie stanowi podstawy do takiego upoważnienia art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego.
Podpisanie decyzji jest czynnością w postępowaniu administracyjnym, która jest prawnie uregulowana, a więc w przypadku każdej decyzji powinna istnieć podstawa prawna, która określa podmiot uprawniony do podpisania decyzji. Jeżeli więc art. 39 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, jako podmiot uprawniony do podpisania decyzji wydanej przez zarząd, wójta /burmistrza, prezydenta miasta/, to należy rozważyć, czy na podstawie innych norm dopuszczalne jest podpisanie decyzji przez zastępcę /zastępców/ wójta /burmistrza, prezydenta miasta/.
Nie ulega kwestii, że rada gminy wybiera zastępcę albo zastępców wójta /burmistrza, prezydenta miasta/, którzy wchodzą w skład zarządu /art. 26 ust. 2 i art. 28 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym/. Jakkolwiek ustawa o samorządzie gminnym przewiduje stanowisko zastępcy /zastępców/ przewodniczącego zarządu, to jednak nie określa na czym polega zastępstwo sprawowane przez zastępcę. Jedynie w odniesieniu do czynności podejmowanych w postępowaniu administracyjnym w sprawach, które są załatwiane w drodze decyzji wydawanych przez wójta /burmistrza, prezydenta miasta/ jednoznacznie zostało unormowane, iż wójt /burmistrz, prezydent miasta/ może upoważnić swoich zastępców do wydawania decyzji w jego imieniu /art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym/. Wobec tego należy przyjąć, że zastępstwo wójta /burmistrza, prezydenta miasta/ do podejmowania czynności w postępowaniu administracyjnym w sprawach załatwianych w drodze decyzji wydawanych przez zarząd gminy może być unormowane jedynie w statucie gminy, który określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy /art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym/. Z art. 39 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie można wyprowadzać wniosku, że przepis ten wyklucza przyjęcie takiego unormowania w statucie gminy. Skoro bowiem dopuszczalne jest podejmowanie decyzji przez zarząd gminy, pod nieobecność wójta /burmistrza, prezydenta miasta/, to byłby nieracjonalny wniosek, że zastępca wójta /burmistrza, prezydenta miasta/ nie może podpisać decyzji wydanej przez zarząd, z tym że umocowanie zastępcy do podjęcia tej czynności, powinno wynikać z normy prawnej, którą w tym przypadku stanowić będzie postanowienie statutu gminy.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "O ustroju gminy stanowi jej statut". Zagadnienia szczegółowe związane z procedowaniem organów gminy są elementami ustroju gminy. Ustawa kwestie te reguluje w sposób ramowy stwarzając jednostkom samorządowym możliwość samodzielnego normowania tych kwestii. To właśnie statut gminy winien określać sytuacje, w których zarząd podejmuje wypełnianie swoich kompetencji bez udziału przewodniczącego zarządu, kto spośród zastępców przewodniczącego zarządu wykonuje jego obowiązki w przypadku niemożności działania osobistego przez przewodniczącego zarządu itd. Z tych względów to właśnie w przepisach statutu gminy szukać należy podstaw uprawniających inne osoby niż prezydent miasta do podpisywania decyzji zarządu gminy.
Przedstawione racje prowadzą do wniosku, że decyzja wydana przez zarząd gminy może być podpisana przez wiceprezydenta miasta /art. 39 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym/, jeżeli statut gminy tak stanowi.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ postanowił udzielić odpowiedzi, jak w sentencji uchwały.