Uzasadnienie
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., na podstawie art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, po rozpatrzeniu wniosku składu orzekającego zawartego w postanowieniu z dnia 6 marca 2000 r., podjął w dniu 17 marca 2000 r. uchwałę w sprawie wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym przytoczonym w sentencji uchwały.
Przedstawione wątpliwości prawne powstały w toku rozpatrywania sprawy, której stan faktyczny jest następujący:
Decyzją Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg we W. z dnia 20 stycznia 2000 r. (...) wydaną na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ - zwanej dalej ustawą - i par. 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./ - zwanego dalej rozporządzeniem - orzeczono o pobraniu od Zakładów Azotowych "A." S.A. we W. kary pieniężnej w wysokości 61.354,80 zł za umieszczenie bez zezwolenia tablic reklamowych na wiadukcie drogowym, będącym własnością tych Zakładów, położonym nad drogą krajową Nr 1, ul. T. we W. W odwołaniu Zakłady wniosły o uchylenie decyzji i wydanie orzeczenia, że w sprawie nie zachodzą przesłanki uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na umieszczenie reklamy. Tablice reklamowe umieszczone są płasko na bocznych ścianach wiaduktu drogowego stanowiącego własność Zakładów i w całości przez nich zarządzanego. W definicji sformułowanej w art. 4 pkt 1 ustawy chodzi o pas drogowy w płaszczyźnie poziomej a nie pionowej i nie używa się w niej pojęcia wiaduktu odnoszącego się do innych zagadnień unormowanych w dalszych jej przepisach /budowa skrzyżowania itp./.
W uzasadnieniu postanowienia składu orzekającego z dnia 6 marca 2000 r. wyeksponowano wątpliwość, czy zawieszenie reklam na wiadukcie znajdującym się nad drogą krajową Nr 1 - który, wraz z przebiegającą na nim drogą, wybudowały Zakłady Azotowe i stanowi ich własność - jest równoznaczne z umieszczeniem reklam w pasie drogi krajowej. Zasygnalizowano ją również w uzasadnieniu uchwały zawierającej pytanie prawne podkreślając, że definicją pasa drogowego określoną w art. 4 ust. 1 pkt 1 /prawidłowo powinno być art. 4 pkt 1/ ustawy, posłużono się także w szeregu przepisów powołanego w decyzji rozporządzenia dotyczących m.in. umieszczenia reklam w pasie drogowym. W obu aktach prawnych nie wyjaśnia się jednak, czy zajmowanie pasa drogowego może następować przez umieszczenie nad nim urządzeń czy reklam.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Według art. 4 pkt 1 ustawy drogą lub pasem drogowym jest wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Jest to definicja wspólna dla wszystkich dróg, z zastrzeżeniem dotyczącym dróg ekspresowych i autostrad inaczej urządzonych z uwagi na stopień dostępności i obsługi przyległego terenu /art. 3 pkt 2 i 3/.
Ze względu na funkcje w sieci drogowej istnieją następujące kategorie dróg publicznych: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne, a drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych - w tym również drogi dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą - są drogami wewnętrznymi /art. 2 ust. 1 i art. 8 ust. 1/. Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne są własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, a drogi wewnętrzne należą do właściciela terenu na którym są urządzone. Kompetencje z zakresu planowania, budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg należą do zarządcy drogi, którymi w podanej kolejności dróg publicznych są: Generalny Dyrektor Dróg Publicznych, zarząd województwa, zarząd powiatu i zarząd gminy, natomiast budowa, utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie dróg wewnętrznych należy do zarządcy terenu. Takie rozwiązania przyjęto w art. 2a, art. 19 ust. 1 i 2 i art. 8 ust. 2 ustawy.
Z porównania kompetencji zarządcy drogi publicznej i wewnętrznej wynika, że pokrywają się one w zakresie budowy, utrzymania i zarządzania drogą w znaczeniu określonym przez art. 4 pkt 8 i 10 oraz art. 20 ustawy. W kolejności wymienionych przepisów przez budowę drogi rozumie się wykonywanie nowego połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, zaś przez jej utrzymanie - wykonanie robót remontowych, przywracających jej pierwotny stan, oraz robót konserwacyjnych, porządkowych i innych, zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i zwalczania śliskości zimowej. Sposób i zakres stosowania obu tych pojęć, jako przepisów ogólnych ustawy, nie budzi wątpliwości. Art. 20 ustawy określający kompetencje zarządu drogi jest umieszczony w jej rozdziale 2 poświęconym administracji drogowej, co ma znaczenie przy jego interpretacji. Przez art. 8 ust. 1-3 ustawy ma on także zastosowanie do zarządcy drogi wewnętrznej /ściślej - do zarządcy terenu na którym jest urządzona ta droga/ oczywiście z uwzględnieniem jej znaczenia w sieci drogowej. Zarządcy drogi wewnętrznej przysługują zatem uprawnienia do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego określone w art. 20 pkt 8 i art. 40 ustawy oraz rozporządzeniu.
Zarządca każdej drogi w wydzielonym na nią pasie terenu działa więc samodzielnie, a wyjątki od tej zasady musza być określone w ustawie. Do nich należy inny podział obowiązków dotyczących skrzyżowań dróg wewnętrznych z drogami publicznymi i skrzyżowań dróg publicznych różnych kategorii.
Stosownie do art. 8 ust. 4 ustawy budowa, utrzymanie i oznakowanie skrzyżowań dróg wewnętrznych z drogami publicznymi oraz urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu związanych z funkcjonowaniem skrzyżowań należy do zarządu drogi publicznej. W ustawie nie ma definicji skrzyżowania dróg i dlatego konieczne jest posługiwanie się nią według art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 88 poz. 602 ze zm./, który przez skrzyżowanie rozumie przecięcie się w jednym poziomie dróg mających jezdnię, ich połączenie lub rozwidlenie, łącznie z powierzchniami utworzonymi przez takie przecięcie, połączenia lub rozwidlenia. Należy więc przyjąć, że bez dodatkowego uściślenia - jak to uczyniono np. w art. 28 ustawy poświęconym wyraźnie skrzyżowaniu dróg z torami kolejowymi w różnych poziomach - przecięcie się dróg przebiegające inaczej niż w jednym poziomie, nie jest ich skrzyżowaniem w rozumieniu art. 8 ust. 4 ustawy. Znajduje to również potwierdzenie w art. 25 ustawy nakazującym odpowiednie stosowanie do skrzyżowania dróg publicznych z drogami wewnętrznymi podobnych obowiązków zarządu właściwego dla drogi wyższej kategorii przy skrzyżowaniu dróg publicznych.
Uchwała Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w sprawie wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym przez swoją ogólnikowość obejmuje wszystkie możliwe sytuacje odniesione do uprawnień właściciela i zarządcy drogi, bez względu na kategorię drogi, jej przebieg i układ komunikacyjny w sieci drogowej i kolejowej. Stan faktyczny sprawy dotyczy natomiast pobrania przez zarząd drogi krajowej od zarządcy drogi wewnętrznej kary pieniężnej za umieszczenie reklam na leżącym w jego ciągu wiadukcie nad drogą krajową, co wymagało uwzględnienia przy udzieleniu odpowiedzi, gdyż w takim tylko zakresie od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy, w której pytanie to zostało zadane.
Kompetencje zarządcy drogi należy interpretować w powiązaniu z prawem własności gruntu i wykonywaniem tego prawa w świetle art. 46 par. 1, art. 140 i art. 143 Kc. Zgodnie z nimi nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności /grunty/, jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli z mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Właściciel nieruchomości gruntowej /jest nią również wydzielony pas terenu pod drogi/ w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z niej zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, co rozciąga się na przestrzeń nad tą nieruchomością i pod jej powierzchnią. Ta przestrzeń zastrzeżona do korzystania przez właściciela jest tylko wyraźnie określona płaszczyznami pionowymi przebiegającymi według granic nieruchomości na powierzchni ziemi, natomiast w rozważaniach nad tym, jak wysoko i głęboko ona sięga, trzeba posługiwać się przepisami z zakresu prawa lotniczego, prawa wodnego, prawa geologicznego i górniczego oraz społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości gruntowej. W konkretnych sytuacjach faktycznych istnieje możliwość, a nawet konieczność ustalenia trójwymiarowych granic, do których sięgają wymienione uprawnienia właściciela nieruchomości. Przykładem pomocnej w tym zakresie regulacji może być także par. 54 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz.U. nr 43 poz. 430/ określający wysokość niezbędnej wolnej przestrzeni jaka powinna być zachowana nad drogami różnych klas /tzw. skrajnia drogi/.
Zgodnie z par. 1 ust. 1 rozporządzenia zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi dotyczącego w szczególności prowadzenia na obszarze pasa drogowego robót naziemnych, nadziemnych lub podziemnych, włączenia go w całości lub części do planu budowy, wyodrębnienia jego części do wyłącznego korzystania przez określonych użytkowników, umieszczania w nim reklam, a także innych działań powodujących utrudnienia w ruchu. W ustawie i rozporządzeniu nie ma przepisów określających odmiennie właściwość zarządcy drogi do wydawania zezwoleń na umieszczenie reklam i zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w pozostałych wypadkach, choć różnią się te sytuacje w sposób zasadniczy. Konieczne jest więc skorzystanie z wykładni celowościowej aby te różnice dostrzec i stosownie ocenić.
Społeczno-gospodarczym przeznaczeniem wydzielonego pod drogę pasa terenu jest obsługa ruchu jej użytkowników realizowana z wykorzystaniem kompetencji zarządu drogi określonych w art. 20 ustawy. Może on być także wykorzystywany do przekazywania użytkownikom drogi kierowanych do nich informacji nie związanych z organizacją ruchu, mających charakter reklamy. Są nimi np. plakaty, napisy, ogłoszenia, symbole i inne formy stosowane do zwrócenia uwagi na usługi i artykuły konkretnych producentów czy placówek w celu zachęcenia do ich zakupu. O spełnieniu wymogu umieszczenia reklamy w pasie ruchu drogowego decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogę pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników danej drogi. Nie ma zatem znaczenia techniczna metoda ekspozycji reklamy ani sposób wyrażania zawartej w niej treści, jak np. zawieszenie reklamy z wykorzystaniem urządzeń znajdujących się poza drogą, na obiektach w pasie drogowym stanowiących własność innych podmiotów czy też wywoływanie techniką laserową obrazów, symboli lub napisów istniejących bez styczności z gruntami. Do takiej koncepcji nawiązano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1999 r. II SA 146/99 przyjmując, że umocowanie tablicy reklamowej do ściany znajdującego się obok budynku i wsparcia jej na słupku wkopanym w pasie drogowym, spełniło wymogi art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy zabraniającego umieszczania poza obszarami zabudowanymi tablic z hasłami reklamowymi lub propagandowymi. Należy stwierdzić, że z samej istoty reklamy i możliwości jej umieszczenia w pasie drogowym wynika, iż chodzi o umieszczenie reklamy nie na płaszczyźnie drogi /pasa drogowego/, ale w przestrzeni nad tą płaszczyzną. Oznacza to, że ustawodawca przez pas drogowy rozumie nie tylko powierzchnię drogi /pasa drogowego/, ale także określoną przestrzeń nad tą powierzchnią. Tak rozumiane umieszczenie reklamy kształtuje właściwość zarządcy drogi do wydania zezwolenia i pobierania opłat z tego tytułu lub kar pieniężnych za umieszczenie reklamy bez zezwolenia bądź z naruszeniem określonych w nim warunków.
Opłaty i kary pieniężne za zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z obsługą ruchu, stanowią dochody środków specjalnych zarządów dróg przeznaczonych na utrzymanie dróg /art. 40 a ustawy/. Pozyskiwane w ten sposób fundusze rekompensują szkody i utrudnienia wyrządzane dla zarządcy drogi. Odmienny jest natomiast mechanizm udzielania zezwoleń oraz pobierania opłat i kar za umieszczanie reklam. Nie jest on powiązany z naprawieniem szkód poniesionych przez zarządcę drogi, lecz z podziałem zysków, jakich spodziewa się przedsiębiorca np. wskutek popularyzacji swoich wyrobów czy usług przez kierowanie reklamy do użytkowników konkretnej drogi będących potencjalnymi jego klientami. Administrowanie pasem drogowym w zakresie dotyczącym umieszczania w nim reklam jest więc działalnością oczywiście zarobkową, możliwą także do oceny w świetle przepisów ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym /Dz.U. nr 14 poz. 88 ze zm./. Do takich sporów dochodzi na tle różnicowania opłat za umieszczanie reklam, czego przykładem jest wyrok Sądu Wojewódzkiego w Warszawie - Sądu Antymonopolowego z dnia 4 lutego 1998 r. XVII Amo 611/97 /Wokanda 1999 nr 3 str. 57/. Nie mają przy tym znaczenia dodatkowe wydatki przedsiębiorcy za korzystanie z obiektów czy urządzeń służących do umieszczenia reklamy w pasie drogowym. Pobierane przez zarząd drogi stawki zależą bowiem od powierzchni reklamy, rodzaju drogi i strefy miasta /par. 10a rozporządzenia/.
Z przytoczonych wyżej względów należało dojść do wniosku, że w sprawach dotyczących umieszczania reklam w pasie drogowym, pas drogowy /droga/ jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem, przy czym zawieszenie reklam na bocznych ścianach wiaduktu drogi wewnętrznej, położonego nad drogą krajową i widocznych dla użytkowników drogi krajowej, jest umieszczeniem reklam w pasie drogi krajowej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjnym na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę jak w sentencji.