Uzasadnienie
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), działając na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym przedstawionym na wstępie.
Pytanie to zostało zawarte w uchwale z dnia 2 lutego 1996 r., podjętej w sześciu sprawach na wniosek składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), rozpatrującego odwołania Tadeusza K., Kamili M., Michaliny W., Romany D., Zofii N. oraz Zofii J. od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Rz. w sprawie odpłatności za świadczone usługi opiekuńcze. Ze względu na tożsamość zagadnienia prawnego Sąd połączył sprawy w celu łącznego rozpoznania pytania prawnego przedstawionego w tych sprawach.
W uzasadnieniu pytania prawnego Kolegium podało, iż organ I instancji w podstawach prawnych decyzji powołał m.in. uchwałą Rady Miasta Rz. z dnia 8 czerwca 1993 r. nr XLVIII/45/93 w sprawie ustalenia zasad przyznawania świadczeń z pomocy społecznej w zakresie usług opiekuńczych oraz ustalenia zasad zwrotu przez świadczeniobiorców wydatków na te usługi. W związku z tym skład orzekający rozpatrujący odwołania powziął wątpliwość, czy powołana w decyzji uchwała Rady Miasta z dnia 8 czerwca 1993 r. może być traktowana jako przepis powszechnie obowiązujący na obszarze gminy, skoro przepisy takie może stanowić gmina jedynie na podstawie upoważnień ustawowych /art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./. W uchwale powołano jako podstawę jej wydania m.in. art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, co wskazywałoby, iż ma ona mieć walor przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Uchwała nie była objęta postępowaniem w ramach nadzoru sprawowanego przez wojewodę.
Uzasadniając powstałe wątpliwości, Kolegium powołało się na wyrok NSA z dnia 23 czerwca 1995 r. SA/Rz 546/94 /nie publ./, w którym został wyrażony pogląd, że żaden przepis ustawy o pomocy społecznej nie upoważnia organów gminy /rady czy zarządu/ do ustalania ogólnie obowiązujących na jej terenie zasad pokrywania wydatków na usługi opiekuńcze, oraz na wyrok NSA z dnia 23 lipca 1993 r. I SA 919/93, w którym stwierdzono nieważność uchwały w sprawie zasad zwrotu przez świadczeniobiorców wydatków na usługi opiekuńcze z powodu braku upoważnienia ustawowego w art. 34 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej /"Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" 1994, nr 2, str. 128/. Kolegium zwróciło uwagę także na wyrok NSA z dnia 28 lutego 1994 r. SA/Kr 3143/93, którym oddalono skargę na decyzję Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa (...) w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych. Jako podstawę prawną decyzji I instancji powołano m.in. uchwałę Rady Miasta Rz. z dnia 8 czerwca 1993 r. nr XLVIII/45/93 w sprawie ustalenia zasad przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Tak więc - zdaniem Kolegium - oparcia decyzji w przedmiocie usług opiekuńczych na cytowanej wyżej uchwale Sąd nie uznał za wadliwe.
Gdyby przyjąć, że uchwała ma mieć walor przepisu powszechnie obowiązującego, wówczas członkowie zespołów orzekających Kolegium byliby związani ustalonymi w załączniku do uchwały zasadami zwrotu przez świadczeniobiorców wydatków na usługi opiekuńcze. Jeżeli zaś przyjąć, że uchwała ta nie ma waloru przepisu prawa powszechnie obowiązującego, to zasady zwrotu świadczeń, określone uchwałą, miałyby znaczenie ustaleń wiążących jedynie kierownika ośrodka pomocy społecznej /art. 46 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej/.
Wątpliwości Kolegium budzi również stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 23 czerwca 1995 r. SA/Rz 546/94, że "zasady zwrotu wydatków na usługi zostały natomiast określone przepisami powszechnie obowiązującymi". Sąd w tej sprawie miał na względzie rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 9 kwietnia 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad zwrotu przez świadczeniobiorcę wydatków na usługi opiekuńcze /Dz.U. nr 33 poz. 142/. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. nr 87 poz. 506/. W tej kwestii Kolegium powołało się na pogląd wyrażony w komentarzu do ustawy o pomocy społecznej G. Szpor i S. Niteckieqo /"Kompas", Krajowy Instytut Badań Samorządowych, Poznań 1993/, że ustawa z dnia 1 sierpnia 1992 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej /Dz.U. nr 64 poz. 321/ spowodowała, iż z dniem 27 września 1992 r. rozporządzenie z dnia 9 kwietnia 1991 r. przestało obowiązywać. Taki pogląd ma podstawy w par. 23 ust. 1 uchwały nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym "jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się lub zmienia jedynie przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, to oznacza to, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie nowej ustawy". Zdaniem Kolegium, teza wyroku SA/Rz 546/94 w zakresie obowiązywania cytowanego wyżej rozporządzenia nie jest trafna, niemniej jednak wyrok powyższy zdaje się kształtować linię orzeczniczą NSA-OZ w Rzeszowie /por. informację o działalności NSA-OZ w Rzeszowie w 1995 r., str. 23 - maszynopis powielony/.
W świetle przedstawionych argumentów Kolegium uznało za uzasadniony wniosek o wystąpienie z pytaniem prawnym, gdyż od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanych spraw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Artykuł 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1993 nr 13 poz. 60 ze zm./ definiuje pomoc społeczną jako instytucję polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. W zakresie ustalonym ustawami obowiązek wykonywania zadań pomocy społecznej spoczywa na gminie oraz na administracji rządowej /art. 9 ust. 1/. Świadczenie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania /art. 17/ zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy należy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym.
Zgodnie z art. 46 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej rada gminy na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie wykonywania zadań zleconych oraz może upoważnić go do wydawania decyzji administracyjnych w celu wykonania zadań własnych gminy oraz zadań własnych o charakterze obowiązkowym. Mając takie upoważnienie, kierownik ośrodka pomocy społecznej jest organem gminy i wydając decyzję realizuje zadania własne gminy w zakresie świadczenia pomocy w formie usług opiekuńczych dla osób, o których mowa w art. 17 ustawy o pomocy społecznej.
Udzielenie kierownikowi ośrodka upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w celu wykonania zadań własnych gminy oznacza przekazanie temu organowi do realizacji obowiązków, jakie ustawodawca nałożył na gminy, a także przyznanie kompetencji do działania w jej imieniu, ilekroć wynika to z przepisów ustawy. Tak więc w razie stwierdzenia, że określona osoba potrzebuje pomocy w postaci usług opiekuńczych, do kierownika ośrodka pomocy społecznej należy nie tylko ustalenie zakresu usług /art. 18 ust. 2/, lecz także ustalenie, czy wydatki na usługi opiekuńcze podlegają w części bądź w całości zwrotowi przez świadczeniobiorcę /art. 34 ust. 5/. Podstawę ustaleń stanowi wywiad środowiskowy oraz zawarta w nim ocena "sytuacji osoby i rodziny".
Trzeba też zauważyć, że postępowanie powinno być prowadzone zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem swoistych uregulowań prawnych wynikających z ustawy o pomocy społecznej /art. 36 ust. 1/.
Upoważnienie kierownika ośrodka pomocy społecznej do wydawania decyzji w tym zakresie ustawodawca związał ze zobowiązaniem ośrodka pomocy społecznej do wykonywania zadań własnych gminy, zgodnie z ustaleniami przekazanymi w tej sprawie przez radę gminy /art. 46 ust. 3/. To uregulowanie ustawowe znajduje uzasadnienie w fakcie, że ośrodek pomocy społecznej wykonuje zadania publiczne gminy w zakresie wynikającym z ustawy o pomocy społecznej i w swej działalności podlega organowi wykonującemu funkcje stanowiące i kontrolne, którym jest rada gminy.
Przekazanie jednak kierownikowi ośrodka ustaleń na podstawie art. 46 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej nie jest stanowieniem przez radę przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy. Podstaw do stanowienia przepisów gminnych nie ma również w art. 17, 18 ust. 2 ani art. 34 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej.
Z treści art. 46 ust. 5 tej ustawy wynika, że rada gminy "może" upoważnić kierownika ośrodka pomocy do wydawania decyzji administracyjnych w celu wykonania zadań własnych gminy oraz zadań własnych o charakterze obowiązkowym (...). Upoważnienie takie jest przekazaniem wynikających z ustawy kompetencji właściwego organu wykonawczego gminy /wójta, burmistrza, prezydenta/ kierownikowi jednostki organizacyjnej, jaką jest ośrodek pomocy społecznej. Podobnie jak przy wykonywaniu obowiązków przez organ wykonawczy w razie ich nieprzekazania, działalność kierownika ośrodka w wyniku ich przekazania znajduje podstawy w treści przepisów art. 17 i 18 ust. 2 oraz art. 34 ust. 5 ustawy.
Przepis art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym stanowi, że przepisy gminne mogą być wydawane na podstawie upoważnień ustawowych. Jak już wyżej stwierdzono, upoważnień w rozważanym zakresie nie zawiera ani ustawa o pomocy społecznej, ani żadna inna. W konsekwencji należy stwierdzić, że uchwała rady gminy, ustalająca zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady zwrotu przez świadczeniobiorców wydatków na tę pomoc, nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Uchwała taka jest aktem kierownictwa wewnętrznego, to jest dotyczy wyłącznie działalności organu, do którego została skierowana, a jej adresatem nie są świadczeniobiorcy.
Działalność ośrodka pomocy społecznej, niezależnie od tego, czy dotyczy zadań zleconych, czy też własnych gmin, polega na wykonywaniu zadań ustawowych. Realizacja świadczeń pomocy społecznej jest, o czym była już mowa, instytucją polityki społecznej państwa. Rada gminy może "ukierunkowywać" działalność ośrodka pomocy społecznej, przekazując ustalenia przewidziane w art. 46 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Nie może jednak na tej podstawie tworzyć prawa, gdyż byłoby to w gruncie rzeczy regulowanie przepisami prawa gminnego własnych obowiązków nałożonych w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o samorządzie terytorialnym.
Ustalanie zakresu usług opiekuńczych, a także dokonywanie ustaleń w przedmiocie przesłanek, od których ustawa uzależnia zwrot w części lub w całości wydatków na tę pomoc, to elementy stanu faktycznego. Powinny one być zatem objęte oceną organu orzekającego, a wydana decyzja, mająca charakter uznaniowy, podlega kontroli instancyjnej.
Z powyższych względów na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ udzielono odpowiedzi jak w sentencji uchwały.