Uzasadnienie
Pełen skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rz. działając na podstawie art. 22 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, po rozpatrzeniu wniosku składu orzekającego zawartego w postanowieniu z dnia 16 sierpnia 1999 r., podjął w dniu 16 września 1999 r. uchwałę Nr 1/99 w sprawie wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z następującym pytaniem prawnym:
"Czy dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 par. 1 Kpa, wydanej w trybie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ orzekającej w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie do stanu poprzedniego".
W uzasadnieniu uchwały przytoczono następujący stan faktyczny sprawy:
Pismem z dnia 28 września 1998 r. Aleksander Sz. zwrócił się do Urzędu Gminy w Ł. w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego stosunków wodnych na gruncie tj. odtworzenia wodnicy prowadzącej wody od zabudowań wnioskodawcy w dół do drogi wojewódzkiej. Wójt Gminy Ł. decyzją z dnia 27 kwietnia 1999 r. odmówił uwzględnienia żądania A. Sz. w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego stosunków wodnych w sąsiedztwie jego działki przydomowej. Pismem z dnia 11 czerwca 1999 r. A. Sz. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rz. o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia 27 kwietnia 1999 r. z uwagi na fakt, że dotyczy ona sprawy wcześniej już rozstrzygniętej decyzją Naczelnika Gminy w Ł. z dnia 17 listopada 1976 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w związku z koniecznością złożenia wyjaśnień przez zainteresowane strony oraz potrzebą przedłożenia przez organ pierwszej instancji wszystkich dokumentów związanych ze sprawą w dniu 14 lipca 1999 r. przeprowadziło rozprawę administracyjną, a następnie powzięło wątpliwość prawną przedstawioną w pytaniu prawnym.
Jak wynika z uzasadnienia omawianej uchwały, w związku ze zmianą przepisów prawnych, powstała wątpliwość, czy samorządowe kolegium odwoławcze jest właściwym rzeczowo organem do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji wydanej przez organ gminy. Do końca 1998 r. od decyzji terenowego organu administracji rządowej dotyczącej przywrócenia stosunków wodnych na gruncie do stanu poprzedniego, wydanej na podstawie art. 36 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne, przysługiwało stronie odwołanie na zasadach ogólnych Kpa, łącznie ze skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego, po wyczerpaniu toku instancji. Zgodnie z art. 38 ust. 1 Prawa wodnego, charakter decyzji ostatecznych miały tylko decyzje pierwszej instancji, które dotyczyły odszkodowania oraz stanowiły o rozgraniczeniu gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi z gruntami przyległymi do tych wód. W tych też sprawach strona mogła dochodzić swych roszczeń przed sądem. W ówczesnym stanie prawnym nie budziło więc wątpliwości, że w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie do stanu poprzedniego wojewoda mógł stwierdzić nieważność decyzji.
Wątpliwość Kolegium powstała po zmianie Prawa wodnego ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668/, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. i zmieniła brzmienie art. 38 ust. 1 Prawa wodnego. Zgodnie z tą zmianą, decyzja w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie do stanu poprzedniego jest ostateczna, a strona może dochodzić swoich roszczeń przed sądem. Skoro więc, zdaniem Kolegium, od decyzji wydanej w myśl znowelizowanego art. 38 ust. 1 Prawa wodnego nie przysługuje odwołanie na zasadach ogólnych Kpa, to niedopuszczalny powinien być tryb nadzwyczajny w przypadku zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, zawartych w art. 156 Kpa. Trwałość opisywanej decyzji wynika z zasady ogólnej statuowanej w art. 16 par. 1 Kpa, który głosi, że decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Natomiast za dopuszczalnością trybu nadzwyczajnego przemawia potrzeba ochrony porządku prawnego i respektowania zasady praworządności. Z przepisów Kpa wynika także, że każda decyzja dotknięta wadą kwalifikowaną, winna być usunięta z obrotu prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z nowym brzmieniem art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./, zwanej dalej Prawem wodnym, obowiązującym od dnia 1 stycznia 1999 r. /art. 33 pkt 15a ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa - Dz.U. nr 106 poz. 668/, decyzja organu administracji publicznej w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie do stanu poprzedniego jest ostateczna. Organami właściwymi do wydawania decyzji w tych sprawach, zgodnie z brzmieniem znowelizowanego art. 36 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego, są wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Jak wynika z uzasadnienia Uchwały Nr 1/99, wątpliwości skłaniające Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rz. do wystąpienia z pytaniem prawnym wynikły z tego, że decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie do stanu poprzedniego, ustawodawca nadał charakter decyzji ostatecznej, strona zaś może dochodzić swoich roszczeń w postępowaniu cywilnym.
Podstawę rozważań w niniejszej sprawie powinny stanowić przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisy Prawa wodnego. Konsekwencji prawnych ostateczności decyzji wydanej w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie do stanu poprzedniego, wynikającej z przepisu art. 38 ust. 1 Prawa wodnego, należy poszukiwać w pierwszej kolejności w odpowiednich przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Jednak powołany przepis Konstytucji w zdaniu drugim dopuszcza wyjątki od tej zasady, które mogą być określone w ustawie. Niewątpliwie jednym z takich wyjątków jest wyżej powołany przepis art. 38 ust. 1 Prawa wodnego /Por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wyd. C.H. Beck Warszawa 1996 str. 85 i uchwała NSA z dnia 12 października 1998 r., OPS 6/98 - ONSA 1999 Nr 1 poz. 3 str. 63/.
Decyzją ostateczną, stosownie do przepisu art. 16 par. 1 Kpa, jest decyzja od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. W praktyce warunek ten mogą spełniać decyzje drugiej instancji wydane w wyniku złożonego odwołania i decyzje pierwszej instancji, od których nie zostało w terminie złożone odwołanie. Innym typem decyzji ostatecznych są decyzje wydane w pierwszej instancji, których charakter ostateczny wynika z mocy prawa, a konsekwencją tego jest brak możliwości prawnych złożenia odwołania. Cechą wspólną jednych i drugich decyzji ostatecznych jest to, że uchylenie ich, zmiana lub stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych /art. 16 par. 1 Kpa zdanie drugie/. Jak z tego wynika, fakt, że decyzja ostateczna została wydana w postępowaniu jednoinstancyjnym, czy też w dwuinstancyjnym, nie ma, co do zasady, wpływu na możliwość uruchomienia nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Wyłączenie dopuszczalności wzruszenia decyzji ostatecznej w drodze nadzwyczajnych trybów postępowania może wynikać z przepisów szczególnych, musi to być jednak expressis verbis wyrażone /Po r. B. Adamiak, J. Borkowski Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne Warszawa 1996, str. 215-216/. Konstrukcja przepisów art. 16 par. 1 Kpa, jak i innych przepisów dopuszczających wzruszenie decyzji w trybach nadzwyczajnych wskazują jednoznacznie, że są one adresowane do decyzji ostatecznych i nie ma to związku z możliwością wniesienia odwołania bądź brakiem takiej możliwości. Przepisy Prawa wodnego, co mogłoby mieć znaczenie w rozpatrywanej sprawie, nie zawierają żadnych takich ograniczeń w odniesieniu do decyzji wydawanych w sprawach przywrócenia stosunków wodnych na gruncie do stanu poprzedniego. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zostały enumeratywnie określone w art. 156 par. 1 Kpa. Przepis ten stanowi jednocześnie o tym, kiedy takie postępowanie może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. Żaden z omówionych przepisów prawnych nie ogranicza możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie do stanu poprzedniego, wydanej na podstawie znowelizowanego przepisu art. 38 ust. 1 Prawa wodnego, jeżeli zaskarżona decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 par. 1 Kpa, a nie mają miejsca przesłanki negatywne wymienione w par. 2 tego przepisu /por. wyrok NSA z dnia 26 września 1996 r., IV SAB 84/96, nie publikowany/.
To, że po wydaniu decyzji w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie do stanu poprzedniego, strona może dochodzić swoich roszczeń przed sądem powszechnym, również nie wyłącza stosowania przepisów o stwierdzeniu nieważności w odniesieniu do decyzji w takiej sprawie. Czym innym bowiem jest dochodzenie roszczeń przed sądem powszechnym, a czym innym możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego. Stanowisko takie było już przyjmowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach, w których ustawodawca zastosował podobne rozwiązania prawne, na co zwrócono uwagę w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 8 listopada 1999 r., OPS 12/99.
Przykładowo, w sprawach o odszkodowanie w razie stwierdzenia nieważności decyzji, /art. 160 Kpa/, pomimo że decyzja organu pierwszej instancji jest ostateczna i przysługuje droga do sądu powszechnego, przyjmuje się, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności takiej decyzji w postępowaniu administracyjnym /wyrok NSA z dnia 26 września 1996 r., IV SAB 84/96 oraz wyrok NSA z dnia 19 listopada 1996 r., IV SA 781/95, nie publikowane/.
Również w przypadku decyzji administracyjnej w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości przyjęto, że mimo, iż kwestionowanie decyzji administracyjnej o ustaleniu przebiegu granicy może nastąpić w drodze żądania przekazania sprawy sądowi powszechnemu, a nie w drodze odwołania do organu administracji wyższego stopnia, służy skarga do NSA na decyzję administracyjną, wydaną na skutek żądania wznowienia postępowania administracyjnego lub żądania stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu /wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 15/99, nie publikowany/. Co oznacza, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności takiej decyzji.
Przytoczone wyżej względy prowadzą do wniosku, że jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 38 ust. 1 Prawa wodnego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny podjął, na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy o NSA, uchwałę jak w sentencji.