Uzasadnienie
Pytanie prawne przytoczone w sentencji uchwały przedstawione zostało przez pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. w następującym stanie faktycznym sprawy:
Burmistrz Miasta L. postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2002 r. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe o ustalenie granicy pomiędzy działką nr 4352 będącą własnością Zofii K. a działką nr 4351/4 będącą własnością Mariana K. - położonymi w L., a następnie decyzją z dnia 2 września 2002 r. wydana na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. 2000 nr 100 poz. 1086 ze zm./, umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie i przekazał ją z urzędu do rozpatrzenia sądowi. W uzasadnieniu tej decyzji Burmistrz podniósł, że wskazany przez geodetę przebieg granicy między działkami w oparciu o dane archiwalne z obowiązującej ewidencji gruntów nie został zaakceptowany przez właściciela działki nr 4351/4 Mariana K., który nie wyraził zgody na taki przebieg granicy, co w rezultacie spowodowało, że strony nie zawarły ugody, zaś przebieg granicy nie został ustalony na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia woli stron. W decyzji tej zostało zamieszczon pouczenie, że stronom służy od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. Odwołanie takie zostało wniesione przez właściciela działki nr 4351/4 Mariana K. Organ ten powziął wątpliwość co do tego, czy od decyzji wydanej na podstawie art. 34 ust. 2 powołanej ustawy służy prawo odwołania w administracyjnym toku instancji. W związku z tym pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., działając na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856 ze zm./, postanowił w dniu 7 listopada 2002 r. zwrócić się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne przytoczone w sentencji uchwały. Z uzasadnienia tego pytania wynika, że zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. analiza przepisów art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 15 Kpa, art. 34 ust. 1, 2 i 3 powołanej ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 153 Kodeksu cywilnego prowadzi do wniosku, że wyłączona jest możliwość weryfikacji w administracyjnym toku instancji decyzji wydanej na podstawie art. 34 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy rozgraniczenia z urzędu do rozpatrzenia sądowi - decyzja taka kończy sprawę w postępowaniu administracyjnym i powstaje w tych okolicznościach wyłączna kompetencja sądu do rozstrzygania sprawy rozgraniczeniowej. Natomiast wątpliwość prawna w omawianym przedmiocie powstaje na tle interpretacji wskazanych przepisów, a przede wszystkim z rozbieżności ich wykładni w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten bowiem w wyroku z dnia 21 kwietnia 1999 r., II SA/Łd 804/96 /ONSA 2000 Nr 3 poz. 201/ stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne jest wyłączona spod weryfikacji w postępowaniu odwoławczym. Tego stanowiska nie podzielił natomiast Sąd w wyroku z dnia 22 listopada 2000 r. SA/Rz 500/00 /nie publ./, opowiadając się za dwuinstancyjnością postępowania administracyjnego w razie wydania takiej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedstawione pytanie prawne odpowiada warunkom formalnym określonym w art. 22 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856 ze zm./. Zgłoszona wątpliwość ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż od udzielonej odpowiedzi będzie zależało, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uprawnione jest do rozpatrzenia tej sprawy w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 138 Kpa.
W przedstawionym pytaniu trafnie wskazano na rozbieżność interpretacyjną, jaka wystąpiła w tym przedmiocie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Poza powołanymi w pytaniu prawnym dwoma wyrokami NSA rozbieżne stanowiska wyrażone zostały także w innych wyrokach tego Sądu. I tak np.: w niepublikowanych wyrokach z dnia 5 lipca 1995 r. SA/Kr 1840/94, z dnia 25 czerwca 2002 r. II SA/Lu 395/01 i z dnia 13 sierpnia 2002 r. II SA/Kr 486/99, składy orzekające, rozpoznające skargi na wydane w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym ostateczne decyzje o umorzeniu rozgraniczeniowego postępowania administracyjnego na podstawie art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego przyjęły z założenia dopuszczalność odwołania od takiej decyzji w administracyjnym toku instancji, oceniając legalność zaskarżonych decyzji pod kątem istnienia przesłanek umorzenia tego postępowania zawartych w powołanym przepisie prawa, będącym podstawą prawną zaskarżonych decyzji. Jest to zatem stanowisko zbieżne z poglądem przyjętym w wyroku z dnia 22 listopada 2000 r. SA/Rz 500/00, w którym Sąd frontalnie odniósł się do tego zagadnienia, nie podzielając odmiennego poglądu, przedstawionego w powołanym wyroku z dnia 21 kwietnia 1999 r. II SA/Łd 804/96. Natomiast w niepublikowanych wyrokach z dnia 12 lutego 2002 r. II SA 2816/00 i z dnia 19 lutego 2002 r. II SA 2900/00 podzielone zostało stanowisko przyjęte w wyżej wymienionym publikowanym wyroku z dnia 21 kwietnia 1999 r. II SA/Łd 804/96, że art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wprowadził wyjątek od zasady dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym, jest to przepis szczególny w stosunku do art. 127 Kpa, wyłączający możliwość wniesienia odwołania od decyzji wydanej na jego podstawie.
Zajęcie stanowiska w kwestii powyższych wątpliwości i rozbieżności w dotychczasowym orzecznictwie w tego rodzaju sprawach wymaga przede wszystkim zwrócenia uwagi na obowiązujący w polskim systemie prawnym dwuinstancyjny model postępowania administracyjnego. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 78, dotyczącym środków ochrony wolności i praw, ustanawia zasadę, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, dopuszczając ustawowe wyjątki od tej zasady. Temu konstytucyjnemu wymogowi odpowiada zawarta w art. 15 Kpa zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a jej konkretyzacja jest dokonana w art. 127 Kpa. Tak więc, w postępowaniu administracyjnym zasadą jest, że od decyzji organu pierwszej instancji służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Odstąpienie od tej zasady, jej ograniczenie lub wyłączenie bądź wprowadzenie innego środka ochrony prawnej, może nastąpić tylko w drodze ustawy, a jako wyjątek od zasady musi być wyraźne i jednoznaczne. Ewentualne wątpliwości co do istnienia takiego wyjątki powinny być wyjaśniane na rzecz realizacji zasady, a nie rozszerzenia wyjątku. Jest to w takich sytuacjach jedna z podstawowych reguł interpretacji przepisów w toku stosowania prawa, prezentowana powszechnie w doktrynie jak i w orzecznictwie /np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r. III AZP 8/94 - OSNC 1997 nr 7 poz. 82 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 1999 r., III RN 19/00 - OSNAPU 2000 nr 10 poz. 378 i OSP 2000 z. 11 poz. 174/.
Wyłączenie odwołania od decyzji w administracyjnym toku instancji powiązane jest najczęściej z przejściem sprawy z drogi administracyjnej do rozpoznania przez sąd powszechny. Przykładem takich regulacji ustawowych są m.in.: art. 477[8] Kpc oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń /Dz.U. nr 137 poz. 887 ze zm./ - od decyzji organów rentowych i ubezpieczeń społecznych służy odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych; art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych /Dz.U. nr 123 poz. 776 ze zm./ - od decyzji zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych; art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów /Dz.U. 1997 nr 49 poz. 318 ze zm./ - od decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów służy odwołanie do sądu antymonopolowego; art. 160 par. 5 Kpa - strona niezadowolona z decyzji w przedmiocie odszkodowania może wnieść powództwo do sądu powszechnego; art. 80 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ - od orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego służy sprzeciw będący żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego; art. 186 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 115 poz. 1229 ze zm./ - jednoinstancyjna decyzja wojewody w przedmiocie odszkodowania jest niezaskarżalna a stronie niezadowolonej z tej decyzji przysługuje droga sądowa. Powyższe regulacje w sposób wyraźny i jednoznaczny wyłączają dopuszczalność odwoływania się od decyzji w administracyjnym toku instancji.
Taka wyraźna i jednoznaczna regulacja zawarta jest też w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. 2000 nr 100 poz. 1086 ze zm./ w zakresie spraw o rozgraniczenie nieruchomości. Sprawy te rozpatrywane są najpierw w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu tym może dojść do zawarcia przez strony ugody o ustaleniu przebiegu granicy, mającej moc ugody sądowej, stosownie do art. 31 ust. 4 tej ustawy, i w takim przypadku postępowanie administracyjne podlega umorzeniu decyzją wójta /burmistrza, prezydenta miasta/ na podstawie art. 105 par. 1 Kpa jako bezprzedmiotowe. Jeżeli zaś zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a przebieg granicy ustalony został na podstawie zebranych dowodów /art. 31 ust. 2 ustawy/ lub zgodnego oświadczenia stron /art. 31 ust. 3 ustawy/, wójt /burmistrz, prezydent miasta/ wydaje na podstawie art. 33 ust. 1 tej ustawy decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości i wówczas, stosownie do art. 33 ust. 3 ustawy strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji przekazania sprawy sądowi. Jeżeli natomiast nie dojdzie do zawarcia ugody i nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu, wójt /burmistrz, prezydent miasta/, wydaje na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpoznania sądowi.
Z tych uregulowań ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości jedyne wyraźne i jednoznaczne wyłączenie odwołania od decyzji w administracyjnym toku instancji jest zawarte w art. 33 ust. 3 tej ustawy - odwołanie to zostało zastąpione żądaniem strony niezadowolonej z treści decyzji przekazania sprawy do sądu powszechnego. Ta tylko sytuacja jest wyjątkiem, o jakim mowa w art. 78 Konstytucji. Takiego wyjątku nie można natomiast dopatrzeć się w przepisach art. 34 ustawy. Podzielić należy stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2000 r. SA/Rz 500/00, wskazujące na istotne różnice w tym zakresie między przepisami art. 33 ust. 3 a art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Tylko decyzja wydana na podstawie art. 33 ust. 1 tej ustawy jest decyzją o rozgraniczeniu nieruchomości, czyli decyzją administracyjną o ustaleniu przebiegu granicy i tylko w stosunku do tej decyzji wyłączone zostało w odrębnym przepisie ustawy /w art. 33 ust. 3/ odwołanie administracyjne przez zastąpienie go prawem strony do żądania przekazania sprawy do sądu powszechnego. Natomiast treścią decyzji wydanej na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy jest umorzenie postępowania administracyjnego i przekazanie sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi, a zatem to przekazanie jest istotnym elementem rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji w rozumieniu art. 107 par. 1 Kpa. Z samej tylko treści decyzji administracyjnej nie można zaś wywodzić niedopuszczalności odwoływania się od tej decyzji na ogólnych zasadach, gdyż taka niedopuszczalność musi wynikać wprost z regulacji ustawowej - to przepis ustawy a nie decyzja organu administracji wydana w indywidualnej sprawie może wyłączyć dopuszczalność odwoływania się od niej w administracyjnym toku instancji. Takiego przepisu w odniesieniu do decyzji, o jakiej mowa w art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, w przeciwieństwie do decyzji, o jakiej mowa w art. 33 ust. 1, ustawa ta nie zawiera.
Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy z urzędu sądowi, o jakiej mowa w art. 34 ust. 2 ustawy, może być wydana dopiero wówczas, gdy nie doszło do zawarcia ugody, o jakiej mowa w art. 31 ust. 4 ustawy oraz nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron w rozumieniu art. 31 ust. 3 ustawy. Warunki te przeciwdziałają przedwczesnemu przekazywaniu sprawy do sądu powszechnego oraz wyznaczają zakres rozpatrywania sprawy o rozgraniczenie także w administracyjnym postępowaniu odwoławczym, a następnie kontroli legalności takiej decyzji przed sądem administracyjnym.
Podniesiona w pytaniu prawnym obawa dwutorowości postępowania w tej samej sprawie jednocześnie w postępowaniu administracyjnym i przed sądem powszechnym jest bezprzedmiotowa, skoro przy dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zasadą jest, że decyzja organu pierwszej instancji nie podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, zaś wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji /art. 130 par. 1 i par. 4 Kpa/. Decyzja, o której mowa w art. 34 ust. 2 ustawy, będzie podlegała zatem wykonaniu dopiero wówczas, gdy stanie się ostateczna. Wykonanie tej decyzji stosownie do jej treści, będzie zaś polegało na przekazaniu akt sprawy do sądu powszechnego.
Z podanych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ udzielił na przedstawione pytanie prawne odpowiedzi jak w sentencji uchwały.