Uzasadnienie
Na podstawie art. 22 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), po rozpatrzeniu wniosku składu orzekającego tego Kolegium z dnia 27 października 1995 r., uchwałą nr 6/95 z dnia 11 grudnia 1995 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym przedstawionym na wstępie.
Przedstawione Sądowi do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne powstało na tle następującego stanu faktycznego sprawy:
Ewa i Jerzy małżonkowie Z. zajmują w budynku komunalnym na podstawie decyzji o przydziale lokal mieszkalny o powierzchni 30,72 m2, w którym nie ma instalacji doprowadzającej energię cieplną do celów ogrzewania i instalacji ciepłej wody. Gospodarstwo ich składa się z czterech osób, których łączny dochód miesięczny osiągany w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wyniósł 786,05 zł, z czego na jedną osobę przypadało 196,05 zł. Wydatki na mieszkanie wyniosły w tym okresie 46,34 zł miesięcznie.
Prezydent Miasta O. decyzją z dnia 5 sierpnia 1995 r. przyznał Ewie i Jerzemu małżonkom Z. dodatek mieszkaniowy w wysokości 4,06 zł miesięcznie na okres 6 miesięcy poczynając od 1 sierpnia 1995 r., w tym 2,21 zł na zakup opału. Ewa i Jerzy małżonkowie Z. złożyli od powyższej decyzji odwołanie podpisane tylko przez jedną osobę, w którym zarzucono zaniżenie dodatku mieszkaniowego na skutek przyjęcia do ustalenia wydatku spowodowanego brakiem centralnego ogrzewania jako normatywnej powierzchni mieszkania 30,72 m2 zamiast 55 m2.
Przy rozpoznawaniu powyższego odwołania składowi orzekającemu Kolegium Odwoławczego nasunęły się wątpliwości co do interpretacji par. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych /Dz.U. nr 119 poz. 570/. Istotą tych wątpliwości jest to, czy ustalając wydatki na ogrzewanie mieszkania nie mającego instalacji doprowadzającej energię cieplną do celów ogrzewania należy równowartość 7 kilowatogodzin energii elektrycznej według taryfy całodobowej obliczyć na 1 m2 faktycznej powierzchni użytkowej zajmowanego lokalu, czy też przyjąć za normatywną powierzchnię dla ustalenia tego wydatku powierzchnię 55 m2, wymienioną w art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, skoro gospodarstwo domowe składa się z czterech osób.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego są dwa możliwe poglądy co do interpretacji par. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych. Według pierwszego poglądu wydatek na ogrzewanie mieszkania należy obliczyć na 1 m2 powierzchni faktycznie zajmowanej, czyli w tej sprawie 30,72 m2. Według drugiego poglądu powyższy wydatek należy obliczyć na 1 m2 powierzchni normatywnej określonej w art. 42 ust. 1 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, tj. w tym wypadku 55 m2 /pkt 4/.
Za pierwszym stanowiskiem może przemawiać, zdaniem Kolegium, wykładnia gramatyczna art. 42 ust. 1 ustawy, która może prowadzić do wniosku, że każda powierzchnia mniejsza od powierzchni granicznej mieści się w pojęciu powierzchni normatywnej.
Za drugim stanowiskiem przemawia nie tylko wykładnia gramatyczna art. 42 ust. 1 ustawy, ale także literalne brzmienie par. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów, z którego wynika, że wydatek należy obliczyć na 1 m2 normatywnej powierzchni użytkowej określonej w art. 42 ust. 1 ustawy. Drugie stanowisko potwierdza również wykładnia logiczna, skoro art. 41 ust. 3 ustawy wprowadza pojęcie powierzchni mniejszej lub równej normatywnej powierzchni użytkowej. Podsumowując powyższe rozważania, Kolegium uznało, że przez pojęcie powierzchni normatywnej należy rozumieć wyłącznie powierzchnię stałą, równą wielkościom określonym w art. 42 ust. 1 ustawy, nie zaś powierzchnię mniejszą. Za taką interpretacją przemawiają ponadto, zdaniem Kolegium, względy celowościowe, w szczególności wzgląd na jednakowe traktowanie osób ubiegających się o przyznanie dodatku mieszkaniowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wydatek na ogrzewanie mieszkania, które nie ma instalacji doprowadzającej energię cieplną do celów ogrzewania, jest tylko jednym ze składników wydatków mieszkaniowych, stanowiących podstawę do wyliczenia dodatku mieszkaniowego. Określenia "normatywna powierzchnia użytkowa", użytego w par. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych /Dz.U. nr 119 poz. 570/, zwanego dalej rozporządzeniem, nie można interpretować w oderwaniu od przepisów art. 41 i art. 42 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509 ze zm./, zwanej dalej ustawą, które nakazują rozliczać wszystkie wydatki wymienione w par. 1 ust. 1 i par. 2 ust. 1 rozporządzenia w stosunku do normatywnej powierzchni użytkowej zajmowanego lokalu.
Normy powierzchni określa art. 42 ust. 1 ustawy, który stanowi, że normatywna powierzchnia użytkowa lokalu w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekroczyć 35 m2 dla jednej osoby, 40 m2 dla dwóch osób, 45 m2 dla trzech osób, 55 m2 dla czterech osób, 65 m2 dla pięciu osób i 70 m2 dla sześciu i więcej osób. Przytoczony przepis wyraźnie zakreśla dla normatywnej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego tylko górną granicę powierzchni użytkowej w zależności od liczby członków gospodarstwa domowego. Górną granicę normatywnej powierzchni użytkowej lokalu wymienioną w art. 42 ust. 1 ustawy określa stała liczba wskazana w tym przepisie. Tak więc istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjnych ma wykładnia językowa art. 42 ust. 1 ustawy, przepis ten bowiem zawiera ustawowe wyjaśnienie, jaką powierzchnię użytkową lokalu należy traktować jako powierzchnię normatywną. Sam wyraz "normatywna" należy rozumieć jako "wyrażająca pewną normę". Za takim rozumieniem tego wyrazu przemawia sformułowanie ustępu 3 w art. 42 ustawy. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie stwierdza, iż "normy powierzchni użytkowej, określone w ust. 1, podwyższa się (...)". Wyrażenia "norma powierzchni" i "normatywna powierzchnia" użyte są zamiennie. Sam wyraz "norma", mający w języku polskim wielorakie znaczenie, oznacza między innymi ustaloną granicę /Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1995, str. 370/. Takie też znaczenie należy mu przypisać w treści omawianego przepisu. Normy powierzchni, określone ściśle liczbowo w art. 42 ust. 1, wyznaczają jedynie górną granicę powierzchni użytkowej lokali. Powierzchnie mniejsze od wymienionych zatem należy także traktować jako powierzchnie mieszczące się w danej normie /powierzchnie normatywne/. W tym kontekście językowym sformułowanie zawarte w art. 41 ust. 3 ustawy "powierzchnia użytkowa lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni użytkowej" należy rozumieć w ten sposób, że powierzchnia użytkowa konkretnego lokalu zawarta jest w granicach norm powierzchni użytkowej określonych w art. 42 ust. 1 ustawy.
Jeżeli powierzchnia użytkowa lokalu przekracza w domach wielorodzinnych wskazaną normę, nie więcej jednak niż o 30 procent, wydatki na normatywną powierzchnię użytkową należy przeliczyć proporcjonalnie do wydatków przypadających na 1 m2 normatywnej powierzchni użytkowej. Stanowi o tym przepis art. 42 ust. 4 ustawy. Nie stosuje się tego przepisu, gdy członkowie gospodarstwa domowego zajmują lokal o powierzchni użytkowej równej lub mniejszej od normatywu wskazanego w art. 42 ust. 1 ustawy, albowiem każda powierzchnia mniejsza od górnej granicy powierzchni lokalu w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego mieści się w pojęciu powierzchni normatywnej. Tezę tę potwierdza art. 41 ust. 1 i 3 ustawy.
W świetle art. 41 ust. 1 ustawy wysokość dodatku mieszkaniowego określa różnica pomiędzy wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową a wydatkami, które obciążają osobę otrzymującą dodatek. W zakresie sposobu ustalania dodatku mieszkaniowego dla lokalu o powierzchni użytkowej równej lub mniejszej od normatywu wskazanego w art. 42 ust. 1 ustawy przepis art. 41 ust. 3 odsyła do art. 41 ust. 1 i 2 ustawy. Z przepisów tych wynika, że niezależnie od tego, czy powierzchnia użytkowa lokalu jest mniejsza, czy równa normatywowi określonemu w art. 42 ust. 1 ustawy, dodatek mieszkaniowy powinien być wyliczony w sposób podany w art. 41 ust. 1 i 2 ustawy. Tak więc powierzchnia użytkowa lokalu mniejsza lub równa normatywowi wskazanemu w art. 42 ust. 1 ustawy stanowi powierzchnię normatywną w rozumieniu art. 41 i 42 ustawy, a także w rozumieniu par. 2 ust. 1 rozporządzenia.
Jak już wyżej powiedziano, wydatki wymienione w par. 2 ust. 1 rozporządzenia stanowią tylko jeden ze składników wydatków stanowiących podstawę wyliczenia dodatku mieszkaniowego. Przedstawione zatem wyjaśnienie zwrotu "normatywna powierzchnia użytkowa lokalu" odnosi się nie tylko do rozliczenia wydatków wymienionych w par. 1 ust. 1 rozporządzenia, ale także do sposobu obliczenia wysokości wydatku, o którym mowa w par. 2 ust. 1 tego rozporządzenia.
Z omawianych przepisów wynika, że ustawa nie przyjmuje jednego sposobu ustalania wydatków dla wszystkich uprawnionych do otrzymania dodatku mieszkaniowego, gdyż celem dodatków mieszkaniowych wprawdzie jest udzielenie pomocy finansowej gospodarstwom domowym będącym w trudnej sytuacji materialnej, ale z uwzględnieniem określonej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, która nie przekracza ich potrzeb życiowych, oraz sposobu ponoszenia wydatków. Dla realizacji tego celu ustawodawca podzielił lokale ze względu na powierzchnię użytkową w zależności od liczby członków gospodarstwa domowego na dwie kategorie: takie, które mają powierzchnię użytkową mniejszą lub równą normatywowi określonemu w art. 42 ust. 1 ustawy, oraz takie, które normatyw ten przekraczają w domach wielorodzinnych, ale nie więcej niż o 30 procent. Dla każdej z wymienionych kategorii lokali ustawodawca przyjął inny sposób wyliczenia wydatków mieszkaniowych rzutujących na wysokość dodatku mieszkaniowego. Wszystkie wydatki wymienione w par. 1 ust. 1 rozporządzenia są rozliczane według faktycznej wysokości. Przepis art. 41 ust. 3 ustawy wyraźnie mówi o wydatkach faktycznych. Jednakże w przypadku mieszkania, które nie ma instalacji doprowadzającej energię cieplną do celów ogrzewania, Rada Ministrów (...) ustaliła równoważnik pieniężny w wysokości 7 kilowatogodzin energii elektrycznej według taryfy całodobowej na 1 m2 normatywnej powierzchni użytkowej.
W tej sytuacji powstała wątpliwość, czy uregulowanie, o którym mowa, zawarte w par. 2 ust. 1 rozporządzenia, mieści się w granicach upoważnienia ustawowego, czy też granice te przekroczyło i pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 41 i art. 42 ustawy. Wątpliwości te wynikają także z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 1995 r. w sprawie VI SA 3/95. W uchwale tej Sąd stwierdził, że "przez pojęcie faktyczne wydatki ponoszone na ten lokal", użyte przez ustawodawcę w art. 41 ust. 3 ustawy (...), należy rozumieć wydatki określone w rozporządzeniu (...), przypadające na członka spółdzielni mieszkaniowej, poniesione przez niego w faktycznej rzeczywistej wysokości. Przez pojęcie udziału "w całości wydatków", użyte w par. 3 wyżej wymienionego rozporządzenia, należy w odniesieniu do sytuacji określonej w art. 41 ust. 3 powyższej ustawy rozumieć wydatki faktycznie poniesione na lokal". Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie zwrócił się o rozstrzygnięcie tej kwestii do Trybunału Konstytucyjnego.
W orzeczeniu z dnia 11 lutego 1997 r. P.2/96 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepisy par. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych nie są niezgodne z art. 41 ust. 3, art. 42 ust. 6, art. 44 ust. 4 i art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. W świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wydatki na mieszkanie nie wyposażone w instalację ogrzewczą należy ustalać według równoważnika wskazanego w par. 2 ust. 1 rozporządzenia.
Z przytoczonych wyżej względów należało dojść do wniosku, że dla mieszkania o powierzchni użytkowej równej lub mniejszej od określonej w art. 42 ust. 1 ustawy należy obliczyć równoważnik za brak w lokalu instalacji służącej do ogrzewania na całą faktycznie zajmowaną powierzchnię użytkową lokalu.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/, udzielił odpowiedzi jak w sentencji uchwały.