Uzasadnienie
Na podstawie art. 22 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), po rozpatrzeniu wniosku składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia 6 listopada 1997 r., uchwałą nr 3/97 z dnia 26 listopada 1997 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym przedstawionym na wstępie.
Przedstawione Sądowi do rozstrzygnięcia pytanie prawne powstało na tle następującego stanu faktycznego sprawy:
Mieczysław K. prowadzi wraz z żoną gospodarstwo domowe, zajmując mieszkanie na parterze w budynku czterorodzinnym, podpiwniczonym na całej powierzchni. Źródłem dochodu rodziny są świadczenia rentowe wypłacane przez Okręgową Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w O. w łącznej wysokości 1 495,72 zł miesięcznie. Na skutek powodzi w lipcu 1997 r. w budynku zajmowanym przez rodzinę K. została zalana piwnica do wysokości około 1,50 m. Jak ustalono w drodze wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 18 sierpnia 1997 r., zalanie piwnicy nie spowodowało strat w gospodarstwie domowym, jednakże fakt ten kwalifikuje rodzinę do uzyskania pomocy finansowej na złagodzenie skutków zdarzenia losowego z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu opału w celu osuszenia mieszkania.
Powyższe ustalenia i wnioski zostały potwierdzone w drodze przeprowadzonego w dniu 9 września 1997 r. wywiadu kontrolnego. W rezultacie decyzją Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia 9 września 1997 r. nr OPS-III-9141/860/1/97, wydaną na podstawie art. 10 ust. 2 i art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1993 nr 13 poz. 60 ze zm./, przyznano Mieczysławowi K. zasiłek celowy w wysokości 50 zł na złagodzenie skutków zdarzenia losowego przez dofinansowanie zakupu opału w celu osuszenia mieszkania. Decyzję uzasadniono tym, że strona poniosła straty w wyniku zdarzenia losowego, to jest powodzi.
W odwołaniu od decyzji Mieczysław K. zakwestionował wysokość przyznanego zasiłku, stwierdzając, że przyznana kwota odpowiada jedynie wysokości kosztów transportu opału, a nie jego zakupu.
Pełny skład Kolegium podzielił zdanie zespołu orzekającego, że przed rozpoznaniem sprawy należy rozstrzygnąć zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, a mające istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Od tego bowiem, jakie znaczenie zostanie nadane pojęciu "zdarzenie losowe", występującemu w art. 10 ust. 2 pkt 3a ustawy o pomocy społecznej, zależy właściwość organów powołanych do orzekania w sprawach zasiłków celowych na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, powstałej na skutek strat poniesionych w wyniku powodzi.
Zdaniem Kolegium, pojęcie "zdarzenie losowe" może być rozumiane szeroko i wtedy będą się w nim mieściły również "klęski żywiołowe" jako zdarzenia niezależne od woli człowieka. Za takim rozumieniem przemawiałaby treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 lipca 1997 r. w sprawie ustalenia wykazu gmin, na obszarze których wystąpiła powódź, oraz zasad udzielania i sposobu rozliczania dotacji celowych dla tych gmin na finansowanie bieżących zadań własnych /Dz.U. nr 82 poz. 528/. W takim wypadku organem odwoławczym byłoby samorządowe kolegium odwoławcze. Przy wąskim pojmowaniu wyrażenia "zdarzenie losowe" punktem wyjścia jest założenie, że celowym działaniem ustawodawcy było odrębne uregulowanie spraw dotyczących likwidacji skutków klęsk żywiołowych i umiejscowienie ich w ramach zadań zleconych gminie. W tym wypadku organem właściwym do rozpoznawania odwołań od decyzji byłby wojewoda.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1993 nr 13 poz. 60 ze zm./ rozróżnia dwa rodzaje zadań gminy z zakresu pomocy społecznej, a mianowicie zadania własne i zadania zlecone. Do pierwszych należą zadania enumeratywnie wyliczone w art. 10 tej ustawy, w tym udzielanie zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego. Zadania zlecone natomiast zostały enumeratywnie wyliczone w art. 11 ustawy i wśród nich wyróżnia się m.in. przyznawanie i wypłacanie zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej /pkt 3/. Powyższe rozróżnienie ustawodawca konsekwentnie podtrzymuje w art. 32 ustawy, traktującym o zasadach przyznawania zasiłków celowych. W ramach zadań własnych może być przyznany zasiłek celowy dla osób i rodzin, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego /ust. 3 i 4a/, natomiast w ramach zadań zleconych jest przyznawany zasiłek celowy osobie lub rodzinie, która poniosła straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej /ust. 4 i 4a/.
Organem odwoławczym od decyzji organów gmin w sprawach należących do zadań zleconych są wojewodowie, a w pozostałych sprawach, a więc należących do zadań własnych - samorządowe kolegia odwoławcze /art. 17 pkt 1 Kpa/.
Ustawodawca nie zdefiniował na użytek ustawy o pomocy społecznej ani pojęcia "zdarzenie losowe", ani też terminu "klęska żywiołowa", dlatego zasadny jest wniosek Kolegium w (...), że należy im nadać znaczenie, jakie jest im przypisywane w języku potocznym. Pierwsze z tych wyrażeń według Słownika języka polskiego /Warszawa 1995, t. II, str. 50/ można określić jako zdarzenie "zależne od losu - kolei, wydarzeń życia". W tym znaczeniu zdarzeniem losowym jest wszystko, co dzieje się wokół nas, w tym także każde zdarzenie niezależne od woli człowieka. Wyrażenie "klęska żywiołowa" zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 23 kwietnia 1953 r. o świadczeniach w celu zwalczania klęsk żywiołowych /Dz.U. nr 23 poz. 93 ze zm./. W rozumieniu tego dekretu klęskami żywiołowymi są wszelkiego rodzaju zdarzenia żywiołowe zagrażające bezpieczeństwu życia lub mienia większej liczby osób albo też mogące wywołać poważne zakłócenia gospodarki narodowej, dla których zwalczania konieczna jest zorganizowana akcja społeczna. Podkreślić należy, że w definicji tej akcent został położony na żywiołowość zjawiska, jakim jest klęska żywiołowa, a więc jego niezależność od woli człowieka, a także na jego rozmiar /zagrożenie dla większej liczby osób/. Podobne znaczenie ma wyrażenie "klęska żywiołowa" w języku potocznym. Oznacza ono tragedię /nieszczęście, niepowodzenie, zniszczenie, katastrofę/ będącą skutkiem działania sił przyrody, działających niezależnie od woli i świadomości człowieka, a dotykającą szerokiego kręgu osób /Słownik języka polskiego, Warszawa 1995, t. I, str. 873 oraz t. III, str. 1030/.
Przyjmując powyższe znaczenia omawianych wyrażeń, należy stwierdzić, że wyrażenie "zdarzenie losowe" jest pojęciem szerszym niż termin "klęska żywiołowa", każda bowiem klęska żywiołowa jest zdarzeniem losowym, ale nie każde zdarzenie losowe jest klęską żywiołową.
Na marginesie należy zauważyć, że za takim rozumieniem pojęcia "zdarzenie losowe" opowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 kwietnia 1996 r. II ARN 20/95 /"Wokanda" 1996, nr 9, str. 27/. Interpretując art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zasady opodatkowania /Dz.U. nr 2l poz. 86/ w brzmieniu obowiązującym w 1992 r., Sąd stwierdził, że znaczenia wyrażenia "zdarzenie losowe" nie można ograniczać do przypadków siły wyższej oraz klęsk i innych zdarzeń spowodowanych działaniem żywiołów lub sił przyrody. "Także działania człowieka mogą być uznane za zdarzenia losowe dla innego człowieka".
Nie ulega wątpliwości, że klęską żywiołową w powyższym znaczeniu była powódź, jaka nastąpiła w lipcu 1997 r. Nie każda powódź jednak będzie klęską żywiołową, choć każda będzie zdarzeniem losowym. Za klęskę żywiołową będzie można uznać jedynie taką powódź, która zagroziła bezpieczeństwu życia lub mienia większej liczby osób albo też wywołała poważne zakłócenia gospodarki narodowej. O charakterze powodzi jako zdarzenia losowego, spowodowanego niezależnymi od woli człowieka siłami przyrody, będzie decydował jej rozmiar /wywołane szkody/ i zasięg, czyli obszar dotknięty żywiołem. Uznanie jednak powodzi za klęskę żywiołową z powodu jej rozmiaru i skutków nie oznacza, że taka powódź nie jest zdarzeniem losowym. Oznacza natomiast, że klęska żywiołowa jest zdarzeniem losowym o szczególnych, dodatkowych cechach z powodu rozmiaru i skutków tego zdarzenia, jest więc "kwalifikowaną postacią" zdarzenia losowego. Jeżeli ustawodawca tak rozumiane określenia "zdarzenie losowe" i "klęska żywiołowa" przyjmuje jako przesłanki uzasadniające przyznanie zasiłku celowego, to można z tego wnosić, że przesłanki te nakładają się w tym znaczeniu, iż powódź, która ma rozmiary klęski żywiołowej, stanowi podstawę do przyznania zasiłku celowego zarówno z tego powodu, że jest to zdarzenie losowe, jak i z tego powodu, że jest to klęska żywiołowa. Z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie wynika, że określenie "klęska żywiołowa" zostało przeciwstawione określeniu "zdarzenie losowe" w sposób uzasadniający pogląd, że "zdarzenie losowe" nie obejmuje "klęski żywiołowej". Pogląd taki bowiem oznaczałby przyjęcie nieracjonalnego założenia, iż w sytuacji gdy zdarzenie losowe z powodu jego większych rozmiarów i skutków przybierze postać klęski żywiołowej, pomoc społeczna w formie zasiłku celowego przestaje być zadaniem własnym gminy i staje się wyłącznie zadaniem zleconym. Wręcz przeciwnie, ze względu na cele pomocy społecznej należy uznać, że pomoc społeczna w przypadku zdarzeń losowych jest zawsze zadaniem własnym gminy, wówczas jednak, gdy zdarzenie losowe przybiera rozmiary klęski żywiołowej, powstaje dodatkowy obowiązek pomocy społecznej realizowany w ramach zadań zleconych.
Inaczej sprawę ujmując, wyodrębnienie przez ustawodawcę spośród zdarzeń losowych określonej ich kategorii, jaką stanowią klęski żywiołowe, nie uprawnia do wykładni, że w ramach zadań własnych gminy z zakresu pomocy społecznej mieści się udzielanie zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych tylko i wyłącznie w wyniku takiego zdarzenia losowego, które nie jest klęską żywiołową. Wprost przeciwnie, przyjęte w ustawie uregulowanie ma pomóc gminie w rozwiązywaniu problemów jej mieszkańców wówczas, kiedy rozmiar żywiołu jest tak duży, że można uznać za klęskę żywiołową. W takiej bowiem sytuacji własne środki finansowe gminy mogą się okazać niewystarczające, a więc powstaje konieczność sfinansowania części zadań z zakresu pomocy społecznej z budżetu państwa.
Omawiane przepisy ustawy stanowią przykład unormowania systemowego, które ma zapewnić skuteczną realizację zadań z zakresu pomocy społecznej w stosunku do osób i rodzin dotkniętych zdarzeniami losowymi. Nie zawsze bowiem rozmiar powodzi jest tak ogromny jak w lipcu 1997 r., kiedy to dla usunięcia jej skutków konieczne był wprowadzenie szczególnych rozwiązań prawnych, jak np. we wcześniej powołanym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 lipca 1997 r. w sprawie ustalenia wykazu gmin, na obszarze których wystąpiła powódź, oraz zasad udzielania i sposobu rozliczania dotacji celowych dla tych gmin na finansowanie bieżących zadań własnych. Na ogół rozmiar klęski żywiołowej jest taki, że likwidacja jej skutków wprawdzie przekracza możliwości finansowe poszczególnych gmin, niemniej jednak jest możliwa przy zaangażowaniu budżetu poszczególnych wojewodów. Dodać należy, że rozumowanie takie jest uprawnione również i z tego powodu, iż na gruncie omawianej ustawy udzielenie pomocy społecznej w formie realizowanej w ramach zadań zleconych nie stoi na przeszkodzie udzieleniu tej pomocy również w formie realizowanej w ramach zadań własnych przez gminę. Wystarczy, jeżeli spełnione są przesłanki kwalifikujące do udzielenia danego rodzaju pomocy społecznej. Rozdzielenie zadań pomocy społecznej na realizowane w ramach zadań własnych i na realizowane w ramach zadań zleconych ma tylko takie znaczenie, że określa, z jakich źródeł są finansowane poszczególne formy udzielenia tej pomocy. Natomiast rozróżnienie to nie może pozbawiać uprawnionego przysługującego mu świadczenia z pomocy społecznej. To, czy zasiłek celowy został przyznany w ramach realizacji zadania własnego gminy, czy zadania zleconego gminie, zależy od dokonanej przez organ pierwszej instancji oceny zdarzenia i wskazanej w decyzji tego organu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wyznacza to właściwość organu odwoławczego w sprawie.
W tym stanie rzeczy uprawniona jest następująca wykładnia omawianych przepisów ustawy o pomocy społecznej: Osobom, które poniosły straty w wyniku powodzi, będzie mógł zawsze być przyznany zasiłek celowy w ramach zadań własnych realizowanych przez gminy /art. 10 ust. 2 pkt 3a i art. 32 ust. 3 ustawy/. Nie wyłącza to jednak przyznania takim osobom zasiłku celowego realizowanego w ramach zadań zleconych gminie /art. 11 pkt 3 i art. 32 ust. 4 ustawy/, jeżeli poniesione straty były następstwem powodzi, która przybrała postać klęski żywiołowej. Tak więc wówczas, gdy zdarzenie losowe miało rozmiar klęski żywiołowej, pomoc społeczna w postaci zasiłku celowego może być realizowana przez gminę zarówno w ramach zadań własnych, jak i zleconych. Oznacza to, że powódź będąca klęską żywiołową jest zdarzeniem losowym w rozumieniu art. 10 ust. 2 pkt 3a i art. 32 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, udzielił odpowiedzi jak w sentencji uchwały.