Uzasadnienie
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.-G., na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856 ze zm./, wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym przytoczonym w sentencji uchwały.
Pytanie prawne zostało przedstawione w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., decyzją z dnia 23 czerwca 2003 r., (...) odmówił Grażynie W. świadczenia z pomocy społecznej w formie gwarantowanego zasiłku okresowego. Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 31 ust. 4a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./, uznając, iż Grażyna W. nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko, albowiem zamieszkuje z nią pełnoletnia córka Dorota, która przyczynia się do uzyskania dochodu rodziny i utrzymania rodzeństwa. Sytuacja powyższa powoduje, iż dziecko Grażyny W. jest także na utrzymaniu innych osób.
W odwołaniu od wymienionej decyzji Grażyna W. wniosła o jej uchylenie i przyznanie jej gwarantowanego zasiłku okresowego. Wyjaśniła, iż nie zgadza się z ustaleniami dokonanymi przez organ I instancji. Podała, iż jest osobą rozwiedzioną mającą na utrzymaniu czworo dzieci, w tym dwoje dorosłych. Córka Dorota jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Samotnie wychowuje swoje dziecko, na które otrzymuje alimenty w kwocie 260 zł miesięcznie i zasiłek rodzinny w wysokości 42,50 zł i nie ma możliwości niesienia pomocy finansowej na rzecz rodzeństwa.
Rozpoznając odwołanie Grażyny W., w ocenie składu orzekającego Kolegium, pojawiły się wątpliwości, co do statusu odwołującej się jako osoby samotnie wychowującej dziecko. Wątpliwości te podzielił pełny skład Kolegium występując o wyjaśnienie zagadnienia prawnego przytoczonego w sentencji uchwały.
Kolegium zauważyło, iż oparcie rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie jedynie o wykładnię gramatyczną przepisu art. 2a ust. 1 pkt 1a w związku z art. 2a ust. 1 pkt 1 i art. 31 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej, uzasadniałoby odmowę przyznania gwarantowanego zasiłku okresowego. Rodzinę bowiem tworzą osoby spokrewnione lub niespokrewnione, pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Odwołująca się wraz z dziećmi i wnukiem stanowi rodzinę w wyżej opisanym znaczeniu. Wspólne zamieszkiwanie i gospodarowanie oznacza między innymi wzajemne wspieranie się członków rodziny, w tym także ponoszenie kosztów obciążających rodzinę. Oznacza to, że Karolina W., córka odwołującej się, nie jest na wyłącznym utrzymaniu matki, bo jest także na utrzymaniu siostry Doroty.
Oparcie rozstrzygnięcia w sprawie jedynie o wykładnię gramatyczną, zdaniem Kolegium, wydaje się jednak nie do pogodzenia z celami i zadaniami pomocy społecznej wymienionymi w art. 1 i art. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium, możliwe jest również zastosowanie w sprawie innych metod wykładni, w szczególności funkcjonalnej i systemowej, co może doprowadzić do odmiennych wniosków.
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęć sprawowania opieki i utrzymania. Koniecznym jest zatem posłużenie się znaczeniem nadanym tym pojęciom przez Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Zgodnie z uregulowaniami zawartymi w tym akcie prawnym obowiązki utrzymania, wychowania i opieki nad dzieckiem spoczywają na jego rodzicach. Dopiero, gdy zostanie ustalone, że rodzice nie są w stanie w całości lub w części sprostać obowiązkom względem dziecka, w grę wchodzi subsydiarny obowiązek innych krewnych. Zatem dopóki na osoby inne niż rodzice nie zostanie nałożony obowiązek utrzymania dziecka, przyjąć należy, że dziecko pozostaje pod opieką i na wyłącznym utrzymaniu rodziców /matki, ojca/. Kolegium podkreśliło także, iż nawet nałożenie obowiązku alimentacyjnego na pełnoletnie rodzeństwo nie pozbawi matki /ojca/ dziecka, w świetle art. 2a ust. 1 pkt 1a ustawy, statusu osoby samotnie wychowującej dziecko.
Powyższy pogląd znajduje dodatkowe potwierdzenie, gdy weźmie się pod uwagę, że pojęcie osoby samotnie wychowującej dziecko zostało zdefiniowane także w ustawie z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych /Dz.U. 1998 nr 102 poz. 651 ze zm./. W rozumieniu art. 4 ust. 2 tej ustawy, przez osobę taką rozumie się osobę stanu wolnego /pannę, kawalera, rozwiedzioną, rozwiedzionego, wdowę lub wdowca/.
W świetle tych rozważań brak jest także, zdaniem Kolegium, podstaw do przyjęcia, że ustawodawca chciał ograniczyć pojęcie rodziny w odniesieniu do osoby samotnie wychowującej dziecko tylko do sytuacji, gdy osoba ta gospodaruje i zamieszkuje jedynie z tym dzieckiem z wyłączeniem pozostałych dzieci, w tym pełnoletnich.
W ocenie Kolegium przedstawiona argumentacja uzasadniała wystąpienie z pytaniem prawnym, bowiem od odpowiedzi na nie zależy sposób rozstrzygnięcia sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 31 ust. 4a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./, zwanej dalej ustawą, osobie która utraciła prawo do zasiłku dla bezrobotnych z powodu upływu okresu jego pobierania, a dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art. 4 ust. 1, przysługuje gwarantowany zasiłek okresowy, jeżeli w dniu utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz w okresie pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego samotnie wychowuje co najmniej jedno dziecko do 7 roku życia.
Z punktu widzenia przedstawionego w sentencji uchwały zagadnienia prawnego, istotne jest wyjaśnienie pojęcia osoby samotnie wychowującej dziecko, jako przesłanki warunkującej przyznanie gwarantowanego zasiłku okresowego, a konkretnie wyjaśnienie, czy za osobę samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1a ustawy, można uznać osobę wychowującą dziecko do lat 7, w sytuacji gdy zamieszkuje ona i gospodaruje także z pełnoletnim dzieckiem mającym własne dochody. Należy w tym miejscu jednak podnieść, odnosząc się do stanu faktycznego sprawy, że ściśle rzecz ujmując alimenty są dochodem dziecka a nie jego matki, a ponadto w pytaniu prawnym na skutek oczywistej omyłki wskazany został przepis art. 2a ust. 1 pkt 2a zamiast art. 2a ust. 1 pkt 1a.
Z wprowadzonej przez ustawodawcę w art. 2 ust. 1 pkt 1a ustawy legalnej definicji osoby samotnie wychowującej dziecko, wynika iż musi być to osoba gospodarująca z dzieckiem, pozostającym pod jej opieką i będącym na jej wyłącznym utrzymaniu, nawet jeżeli dziecko otrzymuje alimenty. Posługując się wyłącznie wykładnią językową przytoczonego sformułowania, można bronić poglądu przytoczonego w uzasadnieniu pytania prawnego przedstawionego przez Kolegium, że osoba samotnie wychowująca dziecko do lat 7, traci ten status, gdy zamieszkuje i gospodaruje także z innym dorosłym dzieckiem posiadającym własne dochody, bowiem dochody te stanowią część składową dochodu rodziny, przez co dorosłe dziecko partycypuje w kosztach utrzymania małoletniego rodzeństwa. Uogólniając, w rodzinie wieloosobowej, w której wyłącznie jedno z rodziców sprawuje pieczę na dzieckiem do lat 7, żaden z jej członków, poza tym dzieckiem i opiekunem, nie mógłby mieć własnych dochodów. Zgodnie z definicją dochodu rodziny zawartą w art. 2a ust. 1 pkt 2 ustawy, są nim nie tylko dochody z tytułu wynagrodzenia za pracę, ale również alimenty, renty rodzinne, zasiłki rodzinne i szereg innych świadczeń o charakterze socjalnym, które mają na celu wspieranie rodziny w trudnej sytuacji materialnej.
Pogląd taki, w ocenie Sądu, nie może być zaakceptowany. Trudno bowiem zakładać, iż celem ustawodawcy było pozbawienie rodzica sprawującego wyłączną pieczę nad dzieckiem do lat 7, prawa do gwarantowanego zasiłku okresowego, z tego tylko powodu, iż inne dziecko /członek rodziny/ otrzymuje alimenty bądź zasiłek rodzinny. Byłby on sprzeczny z celami i zasadami polityki społecznej Państwa wyrażonymi w art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak również w art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy o pomocy społecznej.
Oprócz argumentów natury celowościowej, przeciwko przytoczonemu wyżej poglądowi przemawiają także argumenty o charakterze normatywnym wynikające z wykładni systemowej. W myśl ogólnej zasady, ustalenie znaczenia i treści określonej normy prawnej nie powinno być sprzeczne z innymi przepisami prawa w danej gałęzi prawa lub całym systemie prawa.
Definiując pojęcie osoby samotnie wychowującej dziecko ustawodawca posłużył się między innymi takimi zwrotami jak "opieka" i "wyłączne utrzymanie". W ustawie o pomocy społecznej, zwrotom tym nie nadano szczególnego znaczenia. Skoro odnoszą się one do dziecka i osoby sprawującej nad nim opiekę, zasadnym jest przy wyjaśnieniu ich znaczenia, jak zauważyło to Kolegium, odwołanie się do przepisów regulujących stosunki między rodzicami a dziećmi, zawartych w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy /Dz.U. nr 9 poz. 59 ze zm./, zwanej dalej kriop.
W myśl art. 92 i art. 95 par. 1 kriop, dziecko pozostaje aż do pełnoletności pod władzą rodzicielską rodziców, która w szczególności obejmuje obowiązek wykonywania pieczy nad osobą dziecka oraz jego wychowywania. Także na rodzicach, stosownie do treści art. 133 kriop, spoczywa obowiązek alimentacyjny, chyba że dochody z majątku dziecka wystarczają na pokrycie kosztów jego otrzymania i wychowania. W przypadku rozpadu małżeństwa, sąd rodzinny i opiekuńczy, powierza pieczę nad dzieckiem jednemu z rodziców ustalając w jakim zakresie każde z nich ma ponosić koszty utrzymania i wychowania dziecka. Inne podmioty, zobowiązane są do alimentacji małoletniego dziecka, tylko wówczas, gdy rodzice nie są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od nich na czas środków potrzebnych na utrzymanie nie jest możliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Ten hipotetyczny obowiązek alimentacyjny innych podmiotów, musi być jednak skonkretyzowany w orzeczeniu sądu. Oznacza to, iż do czasu wydania takiego orzeczenia obowiązek utrzymania dziecka spoczywa wyłącznie na jego rodzicach. W takim też znaczeniu należy rozumieć zwrot "na wyłącznym utrzymaniu" użyty w definicji osoby samotnie wychowującej dziecko w art. 2a ust. 1 pkt 1a ustawy o pomocy społecznej.
Zasadnicze elementy definicji osoby samotnie wychowującej dziecko, z uwzględnieniem postanowień Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obejmują osobę, na której, w znaczeniu prawnym, spoczywa obowiązek opieki i utrzymania dziecka. To zaś, że jest to osoba samotna i na jej wyłącznym utrzymaniu jest dziecko, wynika z faktu, iż nie zamieszkuje z nią wspólnie i nie gospodaruje inna osoba zobowiązana do opieki i utrzymania dziecka. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż osoba sprawująca wyłączną opiekę nad dzieckiem do lat 7, pozostającym na jej utrzymaniu, w sytuacji, gdy zamieszkuje i gospodaruje także z dorosłym dzieckiem /innym członkiem rodziny/ posiadającym własne dochody, zachowuje status osoby samotnie wychowującej dziecko w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1a ustawy o pomocy społecznej, co pozwala jej ubiegać się o gwarantowany zasiłek okresowy, o jakim mowa w art. 31 ust. 4a tej ustawy.
Dochody dorosłego dziecka /innego członka rodziny/ będą o tyle rzutowały na możliwość przyznania gwarantowanego zasiłku okresowego, o ile spowodują przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego rodziny.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę jak w sentencji.