Uzasadnienie
Na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie po rozpatrzeniu wniosku składu orzekającego tegoż Kolegium z dnia 17 lutego 2000 r. podjął w dniu 28 marca 2000 r. uchwałę (...) o wystąpieniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym przytoczonym w sentencji uchwały.
Przedstawione Sądowi do wyjaśnienia zagadnienie prawne powstało na tle następującego stanu faktycznego sprawy:
W Cz., w 1997 r. w ulicy L., a w 1998 r. w ulicy S. wybudowano kanał kanalizacji sanitarnej ze środków Urzędu Miasta Cz., przy czym plan realizacyjny budowy tej inwestycji przewidywał jedynie budowę samego kanału sanitarnego bez przykanalików /odgałęzień do poszczególnych nieruchomości leżących przy trasie przebiegu kanału sanitarnego/. Przykanaliki takie były budowane w innym toku realizacyjnym ze środków finansowych Społecznego Komitetu Budowy, bądź indywidualnie przez właścicieli poszczególnych nieruchomości. W miesiącu grudniu 1999 r. oraz styczniu 2000 r. Zarząd Miasta Cz. podjął decyzje o ustaleniu opłat adiacenckich w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową kanalizacji sanitarnej w ulicy S. i ulicy L. Kolegium rozpatrując odwołania Cecylii K., Tadeusza G., Lucjana H. i Leona W. od decyzji Zarządu Miasta Cz. ustalających im opłaty adiacenckie powzięło wątpliwość wyrażoną w pytaniu prawnym. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w art. 144 ust. 1 stanowi, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Zaś z art. 145 ust. 1 tej ustawy wynika, iż zarząd gminy może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Możliwe są, zdaniem Kolegium, dwie rozbieżne interpretacje znaczenia sformułowania "po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej." Według pierwszej z nich, stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do /jak w tym przypadku/ kanalizacji sanitarnej następuje z dniem oddania do użytku kanału sanitarnego wybudowanego w drodze /ulicy/. Według zaś drugiego poglądu, stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej następuje dopiero wtedy, kiedy rzeczywiście taka możliwość zaistnieje, a zaistnieje ona wówczas kiedy sieć kanalizacyjna zostanie wybudowana łącznie z przykanalikami /odgałęzieniami/ do wszystkich nieruchomości.
Broniąc pierwszego z tych poglądów stwierdzić można, że z chwilą odebrania od wykonawcy określonego urządzenia infrastruktury technicznej, istnieje już techniczna możliwość podłączenia nieruchomości do danego urządzenia. Inwestor, jakim jest najczęściej gmina nie ma wystarczających środków na wybudowanie przykanalików /odgałęzień/ do poszczególnych nieruchomości i mogą być one wykonane przez zainteresowanych właścicieli indywidualnie lub ze środków założonych przez nich społecznych komitetów budowy. Zdaniem Kolegium pogląd taki byłby uprawniony w stanie prawnym regulowanym przez art. 44 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 19 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Natomiast skoro ustawodawca w art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami postanowił, że zarząd gminy może ustalić opłatę adiacencką po urządzeniu lub modernizacji drogi albo dopiero po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, to wydaje się, że termin "stworzenie warunków do podłączenia" musi być wykładany ściśle. W tej sytuacji należy udzielić odpowiedzi na pytanie, czy wybudowanie w ulicy kanału sanitarnego bez odgałęzień /przykanalików/ do wszystkich nieruchomości, można uznać za odpowiadające dyspozycji normy art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bo tylko odpowiedź pozytywna stanowiłaby przesłankę uzasadniająca możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej. Odpowiedzi na tak postawione pytanie nie zawierają przepisy ustawy z dnia 21 lipca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Odpowiedzi na to pytanie można poszukiwać w przepisach ustawy z dnia 24 października 1974 r. -Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./. Według art. 100 Prawa wodnego urządzenia zaopatrzenia w wodę oraz urządzenia kanalizacyjne wybudowane na koszt Państwa i za zwrotem części kosztów przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości stanowią własność Państwa. Natomiast zgodnie z art. 107 ust. 1 tej ustawy urządzenia zaopatrzenia w wodę i urządzenia kanalizacyjne powinny być tak projektowane aby mogły służyć do zaspokojenia potrzeb miast i wsi oraz aby do tych urządzeń mogły być podłączone nieruchomości znajdujące się w ich zasięgu. Przepisy wykonawcze zawarte w par. 1 i par. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków /Dz.U. nr 151 poz. 716 ze zm./ stanowią zaś, że "utrzymanie i eksploatacja urządzeń kanalizacyjnych do pierwszej studzienki na przykanaliku, licząc od strony budynku lub miejsca na jej wybudowanie, należy do właścicieli tych urządzeń." Przytoczone unormowania dają według Kolegium podstawę do wyrażenia poglądu, że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej /uprawniających do ustalenia opłaty adiacenckiej/ oznacza wykonanie urządzenia kanalizacyjnego z przykanalikami do takiego miejsca, od którego utrzymanie i eksploatacja urządzeń kanalizacyjnych należeć będzie wyłącznie do właściciela budynku /wnioskowanie a contrario z par. 1 i par. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r./. Dopiero wówczas obowiązek uiszczenia opłat adiacenckich będzie spoczywał na właścicielach nieruchomości, którzy odniosą korzyści z wybudowania takiego urządzenia, poprzez możliwość podłączenia się do niego, o ile spowoduje to stosowny wzrost wartości nieruchomości. W przypadkach, kiedy zainteresowany właściciel nieruchomości wpłaci odpowiednie środki na wybudowanie przykanalika organ administracyjny stosując przepis zawarty w art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy ustalaniu opłaty adiacenckiej zalicza wpłaty dokonane do społecznego komitetu budowy kanalizacji. W sytuacji, takiej jak w tej sprawie, kiedy wybudowano w ulicy kanał sanitarny bez odgałęzień /przykanalików/ do poszczególnych nieruchomości, zmusza się właścicieli nieruchomości do partycypowania w kosztach budowy takiego urządzenia poprzez wykonanie na własny koszt przyłącza, o którym mowa. Poniesione z tego tytułu koszty z reguły znacznie przewyższają wzrost wartości nieruchomości powstały po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej. Trzeba jednakże mieć na uwadze i to, że w takiej sytuacji właściciel sieci kanalizacyjnej dozna nienależnego przysporzenia majątkowego w postaci owego przykanalika nie ponosząc kosztów jego wykonania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości położonych w granicach administracyjnych miast, spowodowanym wybudowaniem przy udziale środków publicznych ulic i placów komunikacyjnych oraz urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, elektrycznych i ciepłowniczych /urządzeń komunalnych/, nazwane opłatami adiacenckimi, które obciążały osoby fizyczne i prawne będące właścicielami nieruchomości zostały wprowadzone ustawą z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. 1969 nr 22 poz. 159 ze zm./. W świetle wydanych na podstawie tej ustawy przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 1962 r. w sprawie pokrywania kosztów pierwszego urządzenia ulic i placów komunikacyjnych oraz innych urządzeń komunalnych /Dz.U. 1969 nr 5 poz. 41 ze zm./ obowiązek pokrycia przez właścicieli nieruchomości części kosztów urządzeń kanalizacyjnych, wodociągowych, gazowych, elektrycznych i ciepłowniczych powstawał z dniem podłączenia terenu przez właściciela do określonego urządzenia komunalnego, nie później jednak niż po upływie roku od powstania warunków do podłączenia. Powołane rozporządzenie nie określało przy tym bliżej co należy rozumieć przez "powstanie warunków do podłączenia". Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99 ze zm./, która uchyliła powołaną ustawę z dnia 14 lipca 1961 r., uregulowała kwestie opłat adiacenckich podobnie. Były to więc opłaty ponoszone przez właścicieli gruntów - a także użytkowników wieczystych nie płacących opłat za użytkowanie wieczyste - z uwagi na wzrost wartości nieruchomości spowodowany budową urządzeń komunalnych, energetycznych i gazowych, przy czym w myśl postanowień par. 1 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wysokości udziału w kosztach budowy urządzeń komunalnych, energetycznych i gazowych /Dz.U. nr 72 poz. 314 ze zm./ przez urządzenia: 1/ komunalne rozumie się urządzenie lub ulepszenie drogi, sieć wodociągową i kanalizacyjną, 2/ energetyczne - sieć elektryczną i ciepłowniczą, 3/ gazowe - sieć gazową, do której można podłączyć urządzenia gazowe zainstalowane w budynkach. Zgodnie z tym rozporządzeniem opłatę adiacencką ustalano po wybudowaniu każdego z wyżej wymienionych urządzeń, jeżeli zostały stworzone warunki umożliwiające korzystanie z tych urządzeń lub podłączenie się do nich. W przypadku zatem urządzeń sieciowych opłaty mogły być wymierzane wówczas, gdy właściciel gruntu - użytkownik wieczysty - miał stworzone warunki umożliwiające podłączenie się do nich.
Tylko w przypadku urządzeń gazowych określono bliżej, jakim wymogom ma odpowiadać sieć gazowa by można ją było uznać za urządzenie, po wybudowaniu którego można wymierzyć właścicielowi nieruchomości opłatę adiacencką. Otóż ma to być sieć gazowa doprowadzona do budynku, do której można przyłączyć urządzenia gazowe zainstalowane w budynkach. Wykonanie zatem samej sieci przesyłowej nie dawało jeszcze podstaw do traktowania jej jak urządzenie gazowe w rozumieniu powołanego rozporządzenia z dnia 16 lipca 1991 r. W odniesieniu do pozostałych urządzeń sieciowych, ani w ustawie o gospodarce gruntami, ani w wydanym w oparciu o nią rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. nie sprecyzowano - tak jak w przypadku ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. - kiedy można uznać, że stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości do tych urządzeń, których zaistnienie umożliwia żądanie opłat adiacenckich od właścicieli tych nieruchomości. Podobnie przedstawia się sytuacja pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./, zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami, w odniesieniu do opłat adiacenckich związanych z wybudowaniem ze środków Skarbu Państwa lub gminy sieciowych urządzeń infrastruktury technicznej, takich jak urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 145 ust. 1 stanowi, że zarząd gminy może ustalić opłatę adiacencką po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Ta ustawa także, tak jak i ustawy ją poprzedzające, nie precyzuje kiedy można przyjąć, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do określonego urządzenia infrastruktury technicznej, a tym samym kiedy powstaje moment pozwalający organowi gminy ustalić opłatę adiacencką związaną z tym urządzeniem. Powstaje zatem problem, czy do uznania, że stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej, jakim jest urządzenie kanalizacyjne, wystarczające jest w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, wybudowanie - jak w sprawach, na tle których zostało postawione pytanie prawne - samego kanału sanitarnego w ulicy, sieci głównej, bez urządzeń umożliwiających bezpośrednie podłączenie nieruchomości do tego kanału, przykanalików, czy też przez stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości należy rozumieć tak wykonane urządzenie infrastruktury technicznej by umożliwiało ono bezpośrednie podłączenie nieruchomości do niego, a więc wraz z odpowiednimi odgałęzieniami, przyłączami. Na pytanie to nie można udzielić odpowiedzi bez uprzedniego wyjaśnienia, co należy rozumieć pod pojęciem "urządzenie kanalizacyjne", jakim posługuje się ustawa o gospodarce nieruchomościami. Odpowiedzi na to nie dają przepisy tej ustawy. Należy zatem spróbować poszukać jej w innych aktach normatywnych regulujących również sprawy urządzeń kanalizacyjnych. Takim aktem prawnym jest ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./.
Ustawa Prawo wodne posługuje się, tak jak i ustawa o gospodarce nieruchomościami identyczną terminologią "urządzenia kanalizacyjne". Przepisy tej ustawy mogą więc stanowić wskazówkę interpretacyjną dla wyjaśnienia użytego w ustawie o gospodarce nieruchomościami pojęcia "urządzenia kanalizacyjne", a w konsekwencji, pomóc w odpowiedzi na pytanie, kiedy są stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do tego urządzenia infrastruktury technicznej. Według art. 98 ust. 2 ustawy Prawo wodne do urządzeń kanalizacyjnych zalicza się urządzenia służące do ujęcia, oczyszczenia oraz odprowadzania ścieków, przy czym zgodnie z treścią art. 107 ust. 1 urządzenia te powinny być tak projektowane, aby mogły służyć do zaspokojenia potrzeb miast i wsi oraz aby do tych urządzeń mogły być podłączone nieruchomości znajdujące się w ich zasięgu. Opłaty adiacenckie związane są ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym wybudowaniem z udziałem środków publicznych urządzeń kanalizacyjnych służących do odprowadzania ścieków. Urządzenia te w myśl art. 100 ust. 1 ustawy Prawo wodne wykonane na koszt budżetu państwa za zwrotem części kosztów przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości stanowią własność Państwa. Stosownie zaś do postanowień par. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków /Dz.U. nr 151 poz. 716 ze zm./ utrzymanie i eksploatacja urządzeń kanalizacyjnych do pierwszej studzienki na przykanaliku, licząc od strony budynku lub do miejsca przeznaczonego na jej wybudowanie należy do właścicieli tych urządzeń. Analiza przytoczonych wyżej przepisów ustawy Prawo wodne oraz aktu wykonawczego do niej wskazuje, że urządzenie kanalizacyjne to nie tylko kanał sanitarny, ale także przykanaliki - odgałęzienia - prowadzące do poszczególnych nieruchomości, do określonego powołanym przepisem par. 1 rozporządzenia miejsca /pierwszej studzienki na przykanaliku licząc od strony budynku/. Kanał sanitarny i przykanaliki łącznie składają się na urządzenie kanalizacyjne służące do odprowadzania ścieków. Prowadzi to do wniosku, że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia kanalizacyjnego umożliwiających wymierzenie przez zarząd gminy opłaty adiacenckiej w oparciu o art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, że właściciel nieruchomości /użytkownik wieczysty/ dwukrotnie uczestniczyłby w kosztach budowy urządzenia kanalizacyjnego, raz w postaci opłat adiacenckich wskutek wybudowania samego kanału sanitarnego /gdyby kanał taki uznać za urządzenie techniczne wystarczające do ustalenia opłat adiacenckich/, a drugi w postaci pokrycia kosztów budowy przykanalika /przyłącza do kanału sanitarnego/, który zgodnie z przepisami prawa, do pierwszej studzienki licząc od strony budynku, stanowi własność właściciela urządzenia kanalizacyjnego, nie zaś właściciela nieruchomości.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym podjął uchwałę jak w sentencji.