Uzasadnienie
Pytanie prawne przedstawione do rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ nasunęło się w toku rozpoznawania odwołania Kazimierza M. od decyzji Wójta Gminy Sz. z siedzibą w J. z dnia 10 października 1997 r., odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego na działce oznaczonej numerem 184/3, położonej w miejscowości D. W świetle ustaleń tej decyzji teren pod zamierzoną inwestycję w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Sz., uchwalonym przez Gminną Radę Narodową uchwałą nr V/24/89 z dnia 6 marca 1989 r. ze zmianą dokonaną przez Radę Gminy uchwałą nr IV/42/92 z dnia 9 września 1992 r. /Dz.Urz. Woj. (...) 1992 nr 10/, jest terenem gruntów ornych i powinien być wykorzystywany na cele rolnicze. Uwzględnienie wniosku przy takim ustaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powodowałoby, zdaniem organu, nieważność decyzji z mocy art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./.
W odwołaniu od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) Kazimierz M. wniósł o jej uchylenie i uwzględnienie żądania wniosku. Zarzucił, iż decyzja została wydana niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi i aktualnym orzecznictwem w analogicznych sprawach; powołał się przy tym na art. 2 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 16 poz. 78 ze zm./ oraz na wyrok NSA z dnia 12 listopada 1996 r. SA/Wr 3586/96.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...), występując do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym przytoczonym w sentencji uchwały, w uzasadnieniu podało, że skoro teren zamierzonej inwestycji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczony pod zabudowę zagrodową, ale w myśl art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi są również grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, to powstaje uzasadniona wątpliwość, czy są podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wymienionej inwestycji na podstawie art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy zauważyć, że sposób sformułowania pytania prawnego i jego uzasadnienie mogą wskazywać, iż chodzi w nim o wyjaśnienie sposobu rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a nie o wyjaśnienie treści przepisów prawnych budzących wątpliwości interpretacyjne. Takie rozumienie tego pytania prowadziłoby do jego niedopuszczalności, gdyż odpowiedź na nie stanowiłaby rozpoznanie sprawy, a nie wyjaśnienie zagadnienia prawnego, co byłoby sprzeczne z instytucją pytań prawnych określoną w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./.
Wydaje się jednak, że przestawione pytanie prawne należy rozumieć w sposób ogólniejszy jako wystąpienie o wyjaśnienie kwestii prawnej, czy ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenu jako rolnego /ornego/ wprowadza samo przez się zakaz jakiejkolwiek zabudowy tego terenu.
Rozważając ten problem, należy zwrócić uwagę na art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./; zapewnia on każdemu, kto ma tytuł prawny do gruntu, prawo swobodnego jego zagospodarowania, które może być ograniczone tylko przez ustawę i zasady współżycia społecznego. Oznacza to, że zasadą jest prawo właściciela do korzystania z gruntu będącego jego własnością /art. 140 Kc/ i tym samym prawo do swobodnego jego zagospodarowania, a ograniczenia tego uprawnienia /jako wyjątek/ mogą wynikać z ustaw i zasad współżycia społecznego.
Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości /art. 33 cytowanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/. Uprawnienie właściciela do swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości może być ograniczone ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako prawa miejscowego, jeśli wynikają wprost z tego planu. Problem takich ograniczeń zatem sprowadza się do ustalenia treści postanowień planu. Należy przy tym zwrócić uwagę, że według art. 10 ust. 1 pkt 8 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, niezależnie od przeznaczenia terenu, mogą być ustalone szczególne warunki jego zagospodarowania, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeby ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych. Według zaś art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 16 poz. 78 ze zm./ grunty rolne pod budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej są gruntami rolnymi. Oznacza to, że tego rodzaju zabudowa gruntów rolnych nie zmienia ich przeznaczenia.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że ustalenie przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego jako gruntu rolnego /ornego/ nie oznacza samo przez się zakazu takiej jego zabudowy, która nie zmienia jego przeznaczenia. Zakaz takiej zabudowy musiałby wynikać ze szczególnych warunków zagospodarowania takiego terenu, określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. A zatem aby ograniczyć prawo właściciela nieruchomości do podjęcia na niej określonej zabudowy lub do jej zabudowania w ogóle, nie wystarczy powołanie się na to, że teren według przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego jest gruntem rolnym, ale konieczne jest wykazanie, że plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza zakaz zabudowy tego terenu w ogóle lub zabudowy określonego rodzaju.
Powyższa wykładnia obowiązujących obecnie przepisów prawnych ma uzasadnienie również w licznym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle poprzednio obowiązującego art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./. Orzecznictwo to, mające obecnie charakter historyczny ze względu na nieobowiązywanie tej ustawy, dopuszczało wszelką zabudowę gruntów rolnych obiektami służącymi do produkcji rolnej, jeśli ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla określonego terenu ograniczały się do stwierdzenia jego przeznaczenia do wykorzystania rolniczego i nie zawierały zakazu jego zabudowy /wyroki z dnia: 3 grudnia 1981 r. SA/Kr 296/81 i 11 grudnia 1981 r. I SA 2435/81 - ONSA 1981 Nr 2 poz. 120 i 131; 13 stycznia 1985 r. SA/Ka 172/85 - ONSA 1985 Nr 1 poz. 32; 5 czerwca 1992 r. IV SA 166/92 - nie publ. oraz 12 listopada 1996 r. SA/Wr 3586/95 - nie publ./. Ten kierunek orzecznictwa, wypracowany na gruncie przepisów już nie obowiązujących, jest aktualny w obecnie obowiązującym stanie prawnym, który został omówiony wyżej.
Dlatego na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ udzielono odpowiedzi jak w sentencji uchwały.