Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. na wniosek składu orzekającego tego Kolegium rozpatrującego odwołanie Tadeusza K. od decyzji dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w G., wystąpiło na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ z pytaniami prawnymi przytoczonymi w sentencji uchwały.
W uzasadnieniu uchwały Kolegium został przedstawiony następujący stan faktyczny i prawny:
Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w G. decyzją z dnia 27 kwietnia 2000 r., (...) nałożył na Tadeusza K. karę pieniężną w kwocie 2.086,90 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego na ulicy W. 3 w G. pod schody do kantoru wymiany walut. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał przepisy art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ oraz par. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./. W odwołaniu od tej decyzji Tadeusz K. zakwestionował ustalenie, iż dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Podniósł, że przed przystąpieniem do budowy schodów uzyskał pozwolenie na ich budowę wydane przez właściwy organ w sprawach budowlanych, a ponadto projekt wybudowania schodów do kantoru został zaakceptowany przez ówczesnego zarządcę drogi - Urząd Rejonowy w G., co powinno być traktowane jako zezwolenie zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego.
W takim stanie sprawy Kolegium powzięło wątpliwości, co do tego, jakie zezwolenie zarządcy drogi było wymagane: czy zezwolenie na lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń lub obiektów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, czy zezwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych /w brzmieniu tego przepisu w czasie budowy schodów/. Zdaniem Kolegium, w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, wymagane było zezwolenie, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, ponieważ schody są obiektem i ich wybudowanie wymagało lokalizacji. Wyjaśnienie tej kwestii prawnej, w ocenie Kolegium ma znaczenie z tego względu, że o ile w sprawie zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi "występuje wyłącznie jako organ zezwalający na określone działanie", o tyle w przypadku zezwolenia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi "występuje jako organ uzgadniający w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę obiektu". Jeśli więc wymagane było zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację obiektu /art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych/, to powstaje kwestia, czy można uznać, że nastąpiło samowolne zajęcie pasa drogowego w sytuacji, gdy w pasie drogowym został wybudowany obiekt nie związany z gospodarka drogową lub potrzebami ruchu na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w uzgodnieniu z zarządcą drogi ale bez zezwolenia tegoż zarządcy na zajęcie pasa drogowego wyrażonego w formie decyzji. Kolegium ma więc wątpliwość, czy adnotację zarządcy drogi o uzgodnieniu budowy schodów w pasie drogowym uzyskaną w fazie ubiegania się o pozwolenie na budowę można utożsamiać z zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego.
W toku dalszych rozważań Kolegium podniosło, że przesłanką wymierzenia kary pieniężnej jest "zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia" /par. 11 ust. 4 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r./, przy czym przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się także samowolne zajęcie pasa, które to pojęcie nasuwa wątpliwości interpretacyjne. Zdaniem Kolegium, można prezentować pogląd /tak w wyroku NSA z dnia 17 czerwca 1998 r., II SA 537/98/, że o samowolnym zajęciu pasa drogowego można mówić wówczas, gdy jest to postępowanie polegające na kierowaniu się swoją wolą i nie liczeniu się z przepisami prawa, a więc dokonane świadomie bezprawnie. Wobec tego zajęcie pasa drogowego pod budowę schodów, po uzyskaniu pozwolenia na ich budowę i uzgodnieniu ich usytuowania z zarządcą drogi, nie nosi znamion samowoli, ponieważ strona w swoim przeświadczeniu działała legalnie. Możliwe jest jednak także przyjęcie poglądu odmiennego, że zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia stanowi tzw. bezprawie administracyjne, którego istota polega na tym, iż zajmujący pas drogowy "podlega karze niezależnie od tego, czy jego działanie było zawinione i świadome, czy nie", a wobec tego brak zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest tożsamy z samowolnym zajęciem pasa. Przy takim rozumieniu tych przepisów zajęcie pasa drogowego w okolicznościach rozpatrywanej sprawy było samowolne.
Źródłem wątpliwości, które zdaniem Kolegium, uzasadniają wystąpienie z pytaniem drugim jest relacja między przepisem art. 36 a art. 40 ustawy o drogach publicznych. Skoro bowiem przepis art. 36 ustawy o drogach publicznych zobowiązuje zarządcę drogi do orzekania o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego, zaś przepis art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nakazuje pobranie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, to oba rozstrzygnięcia są ze sobą związane i powinny być objęte tą samą decyzją. Wobec tego wymaga wyjaśnienia wątpliwość, czy dopuszczalne jest wydawanie decyzji jedynie o nałożeniu na osobę, która zajęła pas drogowy bez zezwolenia, kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, jeżeli zarządca drogi nie orzeka o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych. W takim przypadku w razie nieusunięcia schodów należy liczyć się z możliwością wielokrotnego pobierania kar pieniężnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że nie jest w pełni trafny przyjęty przez Kolegium wywód dotyczący zakresu zezwoleń, o których mowa w art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./, zwanej dalej ustawą. W szczególności nie można zgodzić się z poglądem, że w przypadku budowy w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu, konieczne jest rozważenie, czy wymagane jest zezwolenie, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy, czy w art. 40 ust. 1 ustawy. W takim przypadku wymagane jest zezwolenie na zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy, ale także zezwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy, jeżeli następnie przystępuje się do budowy takiego obiektu. Wyjaśnienie to jest o tyle konieczne, że Kolegium przyjęło założenie, iż w przypadku budowy w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu wymagane jest wyłącznie zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację takiego obiektu, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy.
Sposób sformułowania pytania pierwszego oraz jego uzasadnienie jednoznacznie wskazuje, iż Kolegium chodzi o uzyskanie odpowiedzi, czy określony stan faktyczny wypełnia dyspozycję samowolnego zajęcia pasa drogowego, jako przesłanki uzasadniającej pobranie kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy oraz par. 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./ Przywołuje się bowiem okoliczność, że strona wybudowała określony obiekt na podstawie pozwolenia budowlanego, wydanego po uprzednim uzgodnieniu z zarządcą drogi projektu lokalizacji tego obiektu, przy czym w uzasadnieniu dodatkowo zostaje przyjęte ustalenie, że zarządca drogi nie wydał zezwolenia na lokalizację obiektu oraz prowadzenie robót w pasie drogowym związanych z jego budową, ponieważ brak jest stosowanej decyzji lub postanowienia w tym przedmiocie. To ostatnie ustalenie może budzić wątpliwości, ponieważ rozstrzygnięcie organu administracji w sprawie nie zawsze musi znaleźć wyraz w formie decyzji pisemnej, jako że, pod określonymi warunkami, sprawa może być załatwiona także ustnie /art. 14 par. 2 Kpa/. Nie można więc z góry zakładać, tak jak czyni to organ pierwszej instancji i Kolegium, że zarządca drogi nie wydał stosownych zezwoleń, pomimo że równocześnie podnosi się w samym pytaniu, iż budowa obiektu /schodów/ w pasie drogowym została uzgodniona z zarządcą drogi.
W każdym razie analiza uchwały Kolegium prowadzi do wniosku, że problem przedstawiony w pytaniu pierwszym nie polega na wyjaśnieniu treści określonych przepisów, ale na tym, czy przyjęty przez Kolegium stan faktyczny sprawy uzasadnia zastosowanie wskazanych przepisów prawnych. Udzielenie odpowiedzi na tak postawione pytanie stanowiłoby nie wyjaśnienie treści przepisu prawnego, ale rozstrzygnięcie w sprawie jako takiej.
Należy podzielić stanowisko wyrażone w uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 18 grudnia 2000 r., OPK 23/00, że wyjaśnianie treści przepisów prawnych w trybie art. 22 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA nie może wkraczać w kwestie dotyczące rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy, pomimo wystąpienia z pytaniem prawnym należy do kolegium. Z tego względu odpowiedź na pytanie prawne ma zawsze charakter ogólny, odnoszący się do wyjaśnianych przepisów prawnych, a nie do stanu faktycznego sprawy. W tym postępowaniu Sąd nie może w formie uchwały odnieść się do tego, czy określony stan faktyczny wypełnia, czy nie wypełnia dyspozycję wskazanej normy prawnej. Z tego względu należało odmówić udzielenia odpowiedzi na pytanie pierwsze.
Co do odpowiedzi na pytanie drugie, rozumiane tak jak wynika to z uzasadnienia uchwały Kolegium, należy stwierdzić, że przedstawiony w pytaniu problem prawny sprowadza się w istocie rzeczy do tego, czy dopuszczalne jest wymierzenie kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 4 ustawy w razie samowolnego zajęcia pasa drogowego, bez równoczesnego orzekania przez zarządcę drogi o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego na podstawie art. 36 ustawy. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że stanowią one niezależne od siebie podstawy orzekania, w tym znaczeniu, że zastosowanie jednego z tych przepisów nie jest związane ze stosowaniem drugiego przepisu. Jakkolwiek samowolne naruszenie /zajęcie/ pasa drogowego jako jedno zdarzenie, może uzasadniać zarówno orzekanie o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego, jak i nałożenie kary pieniężnej, to jednak nie ma podstaw do twierdzenia, iż nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy jest niedopuszczalne, jeżeli zarządca drogi nie orzekł o przywróceniu do stanu poprzedniego pasa drogowego naruszonego samowolnie, na podstawie art. 36 ustawy. Prowadzi to do wniosku, że na pytanie drugie, rozumiane tak jak wynika to z jego uzasadnienia, należy udzielić odpowiedzi, iż w razie samowolnego zajęcia pasa drogowego dopuszczalne jest wymierzenie kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 4 ustawy, pomimo że zarządca drogi nie orzekł o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego na podstawie art. 36 tej ustawy.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy o NSA podjął uchwałę jak w sentencji.