Uzasadnienie
Na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., po rozpatrzeniu wniosku składu orzekającego tego Kolegium z dnia 18 grudnia 2000 r. (...), podjął w dniu 28 grudnia 2000 r. uchwałę o wystąpieniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniami prawnymi przytoczonymi w sentencji uchwały.
Przedstawione Sądowi do wyjaśnienia zagadnienia prawne powstały na tle następującego stanu faktycznego sprawy:
Jan i Teresa K. złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na budowę schodów do pomieszczenia biurowego, zlokalizowanych w obrębie pasa drogowego ulicy W., stanowiącej drogę wojewódzką /obecnie zaś drogę powiatową/, według projektu uzgodnionego z zarządcą drogi - Wojewódzką Dyrekcją Dróg Miejskich w S. Decyzją Kierownika Oddziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Rejonowego w G. z dnia 23 listopada 1994 r. (...) udzielono wnioskowanego pozwolenia, wskazując na istnienie w tej sprawie niezbędnych uzgodnień z zarządcą drogi.
Decyzją Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w G. z dnia 11 lutego 2000 r. (...) nałożono na Jana K. karę pieniężną w kwocie 4.835,10 zł z tytułu zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego o powierzchni 10,8 m 2, na którym wybudowano wspomniane schody. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ oraz par. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./. W świetle decyzji odwołujący się, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz par. 1 ust. 1 pkt 3 powołanego wyżej rozporządzenia, zajął pas drogi bez zezwolenia zarządcy drogi.
Od powyższej decyzji Jan K. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. Kwestionuje zarzut zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Akcentuje uzyskanie pozwolenia na budowę schodów w obrębie pasa drogowego, uzgodnionego z zarządcą drogi. Godzi się na uiszczanie opłaty dzierżawnej z tytułu zajęcia pasa drogowego, nie zaś na zapłatę kary pieniężnej.
Przedstawiając swe wątpliwości Kolegium w pierwszej kolejności zajęło się zagadnieniem, który z przepisów ustawy o drogach publicznych stanowił podstawę dla wydania zezwolenia na lokalizację schodów w pasie drogowym, którego jednakże nie wydano. W grę wchodzi tutaj art. 39 ust. 3 albo art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. I tak w świetle art. 39 ust. 3 omawianej ustawy w szczególnie uzasadnionych wypadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń lub obiektów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu, jak również umieszczanie takich urządzeń na obiektach mostowych może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Natomiast stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie zajęcia pasa drogowego, prowadzenie wszelkich robót w pasie drogowym lub wykorzystywanie go na prawach wyłączności oraz w celach innych niż transportowe wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Zdaniem Kolegium, wybudowanie schodów w pasie drogowym w istocie powoduje wykorzystanie tego pasa na prawach wyłączności przez właściciela wspomnianych schodów, co mogłoby wskazywać na zastosowanie art. 40 ust. 1 omawianej ustawy. Jednakże ostatecznie Kolegium przychyliło się do stanowiska, iż właściwym przepisem jest tutaj art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Po pierwsze, schody należy traktować jako obiekt, o którym mowa w tym przepisie, którego lokalizacja w pasie drogowym wymagała zezwolenia. Po drugie zaś, w świetle art. 39 ust. 3 cytowanej ustawy, zarządca drogi występuje także w charakterze organu uzgadniającego w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę obiektów usytuowanych w pasie drogowym.
Kolegium powzięło wątpliwość, czy sama adnotacja zarządcy drogi, dokonana na planie sytuacyjnym projektowanych schodów na etapie ubiegania się odwołującego się o wydanie pozwolenia na budowę, jest równoznaczna z posiadaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, skoro w tym przedmiocie nie została wydana odrębna decyzja. Ma zaś istotne znaczenie w sprawie kary pieniężnej nakładanej na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych okoliczność, czy odwołujący się posiadał takowe zezwolenie, czy też nie. W świetle bowiem cytowanego przepisu za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne.
Według Kolegium pojęcie "zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia" zostało sprecyzowane w par. 11 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych i rozumie się przez to: po pierwsze, samowolne zajęcie pasa, po drugie, przekroczenie terminu zajęcia i po trzecie, zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu. W rezultacie, zdaniem Kolegium, przesłanką wymierzenia kary pieniężnej jest samowolne zajęcie pasa drogowego w rozumieniu par. 11 ust. 4 cytowanego rozporządzenia.
Kwestia samowolnego zajęcia pasa drogowego, o której wyżej mowa, nasuwa Kolegium wątpliwości interpretacyjne. Można prezentować pogląd /tak w wyroku NSA z dnia 17 czerwca 1998 r., II SA 537/98/, że samowolne zajęcie pasa drogowego to takie, w którym sprawca kierował się własną wolą, nie licząc się z przepisami prawa, a więc dokonane świadomie bezprawnie. Przy takim założeniu zajęcie pasa drogowego, po uzyskaniu pozwolenia na budowę i uzgodnieniu usytuowania z zarządcą drogi, nie nosi znamion samowoli, ponieważ odwołujący się w swoim przeświadczeniu działał legalnie. Jednakże, zdaniem Kolegium, możliwe jest także przyjęcie poglądu odmiennego, w świetle którego zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia stanowi tzw. bezprawie administracyjne. Wówczas sprawca podlegałby karze niezależnie od tego czy jego działanie było zawinione, czy też nie, gdyż sam brak zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest tożsamy z samowolnym jego zajęciem. Przy takim rozumieniu omawianych przepisów zajęcie pasa drogowego w okolicznościach rozpatrywanej sprawy byłoby samowolne.
Przechodząc do drugiego pytania prawnego, które w ocenie Kolegium stanie się aktualne w sytuacji udzielenia pozytywnej odpowiedzi na pierwsze pytanie, a mianowicie, że mamy do czynienia z przypadkiem samowolnego zajęcia przez odwołującego się pasa drogowego. Stawiając to pytanie akcentuje się funkcjonalny związek art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych z art. 36 tej ustawy, w świetle którego w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego zarządca drogi orzeka o przywróceniu go do stanu poprzedniego, co w okolicznościach faktycznych sprawy może oznaczać rozbiórkę schodów. Niemniej, stwierdziwszy samowolne zajęcie przez odwołującego się pasa drogowego, organ pierwszej instancji ograniczył się jedynie do nałożenia kary pieniężnej przewidzianej w art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, bez orzekania o rozbiórce schodów, co budzi wątpliwość Kolegium. Zważywszy na jednoznaczną dyspozycję dla zarządcy drogi, wynikającą z art. 36 cytowanej ustawy, przywrócenie pasa drogowego do poprzedniego stanu wchodzi w grę. Wyrażono jednakże wątpliwość, czy orzeczenie rozbiórki schodów usytuowanych w pasie drogowym jest możliwe w sytuacji, gdy na ich wykonanie zostało wydane pozwolenie na budowę, po uprzednim uzgodnieniu z zarządcą drogi lokalizacji tych schodów w pasie drogowym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kolegium, jak to wyżej wskazano, rozważało zagadnienie, który z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838/ stanowi podstawę dla wydania zezwolenia na lokalizację schodów w pasie drogowym. Według Kolegium wchodzi tutaj w grę albo art. 39 ust. 3 albo art. 40 ust. 1 omawianej ustawy. W konkluzji Kolegium doszło do przekonania, iż podstawę dla wydania wspomnianego zezwolenia stanowił art. 39 ust. 3 cytowanej ustawy. Jednakże wywód ten nie jest w pełni trafny. Nie dostrzega się bowiem, że oba powołane przepisy wchodzą w rachubę. I tak, stosownie do art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, wymagane jest zezwolenie na zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym. Natomiast, jeżeli następnie przystępuje się do budowy takiego obiektu, powinno być wydane zezwolenie, o którym mowa w art. 40 ust. 1 cytowanej ustawy. Wyjaśnienie to jest konieczne, gdyż w świetle założenia Kolegium, w przypadku budowy w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu, wymagane jest wyłącznie zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację takiego obiektu, o którym mowa w art. 39 ust. 3 wspomnianej ustawy.
Nie do końca można również zaakceptować te wszystkie wywody Kolegium, które zdają się przywiązywać zbyt duże znaczenie pisemnemu załatwianiu sprawy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, dla dokonania ustalenia, czy rzeczywiście miało miejsce samowolne zajęcie pasa drogowego, czy też nie, dla potrzeby rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie kar pieniężnych. Jednakże w tym rozumowaniu nie bierze się pod uwagę choćby art. 14 par. 2 Kpa, stosownie do którego sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Zatem, niewydanie w formie odrębnej decyzji zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie powinno jeszcze przesądzać o samowolnym charakterze zachowania odwołującego się w tym zakresie.
Natomiast zgodzić się można z poglądem wyrażonym w uchwale Kolegium, że par. 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 8 poz. 33 ze zm./ precyzuje pojęcie /zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia/, o którym mowa w ustawie o drogach publicznych, i że jedną z form takiego zajęcia pasa drogowego jest jego samowolne zajęcie. Słowo "samowola" oznacza postępowanie według własnej woli, nieliczenie się z nikim i z niczym /por. Mały słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1999, str. 831/. Zważywszy na naganny charakter takiego zachowania trudno byłoby omawianą samowolę wiązać ze zobiektywizowaną, a więc oderwaną od pojęcia winy, postacią zajęcia pasa drogowego, tym bardziej gdy wiąże się to z obowiązkiem zapłaty wysokich kar pieniężnych. W tym zresztą kierunku zmierza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego przykładem jest m.in. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1998 r., II SA 537/98 wskazany przez Kolegium.
Sposób sformułowania pytania pierwszego oraz jego uzasadnienie zmierza w prosty sposób do uzyskania przez Kolegium odpowiedzi na pytanie, czy przedstawiony tam stan faktyczny wypełnia, czy też nie, dyspozycję samowolnego zajęcia pasa drogowego, jako przesłanki uzasadniającej pobranie kary pieniężnej na podstawie art. 40 ustawy o drogach publicznych oraz par. 11 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. Przywołuje się tutaj bowiem okoliczności faktyczne związane z zajęciem przez odwołującego się pasa drogowego, a w szczególności fakt wybudowania schodów zgodnie z pozwoleniem na budowę, wydanym po uprzednim uzgodnieniu z zarządcą drogi w formie naniesienia stosownego zapisu w projekcie lokalizacji tego obiektu, oczekując tym samym przesądzenia wspomnianej kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny w formie udzielenia odpowiedzi na pytanie prawne. Pytanie pierwsze oraz analiza uchwały Kolegium nie ma więc na celu wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny wątpliwości związanych z treścią wskazanych przepisów prawnych, ale wyłącznie zajęcie stanowiska, czy przyjęty przez Kolegium stan faktyczny sprawy uzasadnia zastosowanie tych przepisów.
W świetle stanowiska zajętego w uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 18 grudnia 2000 r., OPK 23/00, które należy podzielić, wyjaśnienie treści przepisów prawnych w trybie art. 22 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ nie może wkraczać w zagadnienia dotyczące rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy, pomimo wystąpienia z pytaniem prawnym, należy do kolegium. Z tego względu odpowiedź na pytanie prawne ma zawsze charakter ogólny, odnoszący się do wyjaśnienia przepisów prawnych, a nie do stanu faktycznego sprawy. W tym postępowaniu Sąd nie może w formie uchwały odnieść się do tego, czy określony stan faktyczny sprawy wypełnia, czy nie dyspozycję wskazanej normy prawnej. Z tego względu należało odmówić udzielenia odpowiedzi na pytanie pierwsze.
Przechodząc do odpowiedzi na pytanie drugie, jego istota sprowadza się do wyjaśnienia kwestii, czy dopuszczalne jest wymierzenie kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych bez równoczesnego orzekania przez zarządcę drogi o przywróceniu pasa drogi do stanu poprzedniego, stosownie do art. 36 omawianej ustawy. Niewątpliwie samowolne naruszenie /zajęcie/ pasa drogowego, jako jedno zdarzenie, może uzasadniać zarówno orzekanie o przywróceniu pasa drogi do stanu poprzedniego /art. 36/, jak i nałożenie kary pieniężnej /art. 40 ust. 4/. Niemniej, brak jest dostatecznych podstaw dla prezentowania stanowiska co do niedopuszczalności nałożenia kary pieniężnej z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego bez równoczesnego przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego /art. 36 ustawy o drogach publicznych/. Analiza bowiem art. 36 i art. 40 ust. 4 omawianej ustawy prowadzi do wniosku, że przepisy te stanowią niezależne od siebie podstawy orzekania, w tym znaczeniu, że zastosowanie jednego z nich może, ale nie musi, pociągnąć za sobą zastosowanie przepisu drugiego. Innymi słowy, wspomniane przepisy przyznają zarządcy drogi odrębne instrumenty prawne, które nie muszą być stosowane kumulatywnie. Z omawianych względów, na pytanie drugie, rozumiane tak jak to wynika z uzasadnienia uchwały Kolegium, należy udzielić odpowiedzi, iż w razie samowolnego zajęcia pasa drogowego, dopuszczalne jest wymierzenie kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, pomimo że zarządca drogi nie orzekł o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego na podstawie art. 36 cytowanej ustawy.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy o NSA podjął uchwałę jak w sentencji.