Uzasadnienie
Przedstawione do wyjaśnienia zagadnienie prawne powstało na tle następującego stanu faktycznego:
Decyzją z dnia 31 grudnia 1997 r. Prezydent Miasta Rz. zezwolił na podział nieruchomości położonych w Rz. (...), oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr 171 i 69/1 w obw. 207, i zatwierdził projekt ich podziału.
Odwołanie od decyzji, zgodnie z pouczeniem, wniósł do Wojewody (...) Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej nr 1 w Rz. Organ I instancji przesłał odwołanie wraz z aktami sprawy do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w (...).
Zespół orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozpatrujący środek odwoławczy powziął wątpliwości, czy jest organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji prezydenta miasta zatwierdzającej podział działek na podstawie art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, jeżeli decyzja taka została wydana w ramach zadań zleconych gminie i przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/. Tak sformułowane pytanie prawne zostało zawarte w postanowieniu z dnia 3 lutego 1998 r., w którym zespół orzekający zwrócił się do pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego o podjęcie uchwały w przedmiocie wystąpienia z pytaniem prawnym do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W uzasadnieniu postanowienia zespół orzekający stwierdził, że źródłem powstałych wątpliwości jest art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który nakazuje prowadzić sprawy wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną na podstawie nowych przepisów. Wykładnia językowa art. 233 tej ustawy pozwala przyjąć, że po 1 stycznia 1998 r. kolegium jest uprawnione do działania jako organ odwoławczy, albowiem w myśl art. 96 ust. 1 in principio ustawy podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, zatwierdzającej podział. Niesporne jest zatem, że z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami sprawy podziału nieruchomości stały się zadaniami własnymi gmin. Natomiast w dotychczas obowiązującej ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości podział nieruchomości należał do właściwości organów administracji rządowej, wobec czego właściwy instancyjnie do rozpatrzenia odwołania był wojewoda. Jedyny przepis przejściowy, jaki zawiera ustawa o gospodarce nieruchomościami /art. 233/, nie stanowi expressis verbis o tym, że wejście w życie ustawy powoduje przejście właściwości instancyjnej do rozpatrzenia odwołania na samorządowe kolegium odwoławcze, a zatem - według zespołu orzekającego - zastosowanie powinny mieć przepisy prawa procesowego, które mają znaczenie przy ocenie właściwości instancyjnej. Analizując zarówno art. 17 pkt 1 Kpa, jak i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, zespół orzekający wyraził pogląd, iż nie jest właściwy do rozpatrzenia odwołania. Na poparcie przyjętej tezy przywołano uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r. OPS 10/96 /ONSA 1997 Nr 3 poz. 103/, w której sąd administracyjny uznał, iż fakt komunalizacji gruntu, a więc przejęcia uprawnień do gospodarowania nim przez gminę, nie stanowi o przejściu właściwości organu do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją wydaną przed 27 maja 1990 r., dotyczącą oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Interpretując tę uchwałę, zespół orzekający przyjął, że skoro Wojewoda będzie organem właściwym do rozpoznania ewentualnego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rz. w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości, to powinien być także właściwy do rozpoznania odwołania od tej decyzji.
Ponadto podniesiono, że upatrywanie właściwości samorządowego kolegium odwoławczego do rozpoznania środków prawnych od decyzji wydanych przez organy administracji rządowej musi wynikać z wyraźnej normy prawnej i być traktowane jako wyjątek od reguły kształtowania tzw. rządowego lub samorządowego toku instancji.
Konkludując, zespół orzekający przywołał jeszcze i to, że w sprawie podobnej - dotyczącej decyzji wydanej przez kierownika urzędu rejonowego - kolegium uznało się za niewłaściwe, przy czym sytuacja ta w rozpatrywanej sprawie była mniej wątpliwa, gdyż decyzja pochodziła wprost od organu administracji rządowej.
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) uchwałą nr 1/98 z dnia 13 marca 1998 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym sformułowanym identycznie jak pytanie zawarte w postanowieniu zespołu orzekającego. Uzasadnienie uchwały jest również tożsame z przytoczonym uzasadnieniem postanowienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przede wszystkim wymaga rozważenia kwestia, czy zgłoszone pytanie prawne odpowiada warunkom określonym w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./. Przepis ten uzależnia wystąpienie przez samorządowe kolegium odwoławcze w pełnym składzie do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym od tego, czy od odpowiedzi zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy. Na tle takiego sformułowania uprawnione wydaje się pytanie, czy przepis ten dotyczy także kwestii właściwości organu do rozpatrzenia sprawy. Określenie bowiem "rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy" wskazuje, że chodzi o sprawę rozpoznawaną przez organ, a więc pytanie prawne ma dotyczyć przedmiotu rozstrzygnięcia. W przypadku zaś wątpliwości co do właściwości organu odpowiedź na pytanie przesądza jedynie o tym, kto ma rozpoznać sprawę, a nie wyjaśnia przepisów, na których podstawie sprawa ma być rozstrzygnięta. Ponadto odpowiedź taka jest w istocie rozstrzygnięciem uprzedzającym ewentualne powstanie sporu kompetencyjnego między organem samorządu terytorialnego a terenowym organem administracji rządowej, co ze względu na odrębny tryb rozstrzygania takich sporów uzasadnia dodatkowo potrzebę rozważenia podniesionej kwestii. Nie bez znaczenia jest to, że w wypadku uznania się przez organ za niewłaściwy w sprawie nie dochodzi przed nim do rozpoznania sprawy /art. 65 Kpa/, o którym mowa w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, co także wspiera pogląd, że przepis ten nie dotyczy wątpliwości dotyczących właściwości organu, jeżeli dla ich rozstrzygnięcia przewidziane jest odrębne postępowanie. Według zaś poglądu wypowiedzianego w uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 27 listopada 1995 r. VI SA 16/95 /ONSA 1996 Nr 2 poz. 52/ "warunkiem dopuszczalności takiego pytania jest związek przedstawionego pytania prawnego z toczącym się postępowaniem, a wątpliwości prawne powinny wynikać ze stosowanych w postępowaniu aktów normatywnych". Pogląd ten został powtórzony, i to bardziej wyraziście, w uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 19 czerwca 1996 r. FPK 1/96 /ONSA 1996 Nr 3 poz. 103/, gdzie m.in. stwierdzono, że "Pytanie prawne zatem określone w powyższych przepisach ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych jest instytucją mającą na celu uzyskanie przez organ rozpoznający sprawę /kolegium/ wiążącej sądowej wykładni prawa, która ma mieć rozstrzygające znaczenie dla istoty sprawy będącej przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego."
Z przytoczonych wyżej względów należy uznać, że powołany przepis art. 22 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych nie dotyczy wątpliwości co do właściwości organów, gdyż ich wyjaśnienie może nastąpić w ramach rozpatrzenia sporu kompetencyjnego, a wobec tego brak jest podstaw do udzielenia odpowiedzi na przedstawione w tej sprawie pytanie prawne.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę jak w sentencji.