Uzasadnienie
Uchwałą (...) z dnia 28 lutego 2001 r. pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.-T. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ z pytaniem prawnym przytoczonym w sentencji uchwały.
Pytanie prawne zostało przedstawione w następującym stanie faktycznym sprawy.
Prezydent Miasta T.-M., decyzją z dnia 27 listopada 2000 r., (...), powołując się na ustalenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta, zatwierdzonego uchwałą (...) Miejskiej Rady Narodowej w T.-M. z dnia 20 maja 1988 r. /Dz.Urz. Woj. P. nr 12 poz. 109 ze zm./, ustalił na wniosek Rafała L. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla garażu o trzech stanowiskach w liniach rozgraniczających, oznaczonych na mapie, stanowiącej załącznik graficzny do decyzji, literami ABCD, w południowej części nieruchomości wnioskodawcy, położonej przy ul. S. 6 w T.-M. Odnosząc się zaś do północnej części tej nieruchomości, oznaczonej na załączniku graficznym literami BCEF, organ powołując się na ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego obszaru funkcjonalnego "Centrum", zatwierdzonego uchwałą (...) Rady Miejskiej w T.-M. z dnia 14 grudnia 1994 r. /Dz.Urz. Woj. P. nr 29 poz. 180/ stwierdził, że część ta znajduje się w liniach rozgraniczających projektowanej ulicy zbiorczej oznaczonej jednostką 06 KZ 1/2 i z tego też względu odmówił wykorzystania tej części nieruchomości na cel wskazany przez wnioskodawcę.
Od tej decyzji Prezydenta Miasta T.-M. odwołał się Rafał L. zarzucając skarżonej decyzji niezgodność z prawem w zakresie dotyczącym odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania zamierzonej inwestycji w odniesieniu do północnej części nieruchomości. Zdaniem skarżącego między ustaleniami przywołanych wyżej planów zagospodarowania przestrzennego zachodzi sprzeczność co do sposobu wykorzystania nieruchomości. W tej sytuacji, w myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ powinny obowiązywać - zdaniem skarżącego - ustalenia planu zagospodarowania wcześniej uchwalonego.
Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.-T. ustalił, że pomiędzy ustaleniami planu z 1988 r. i planu z 1994 r. zachodzi sprzeczność co do przeznaczenia i wykorzystania nieruchomości skarżącego. Ustalenia pierwszego z planów nie ograniczają skarżącego w sposobie wykorzystania nieruchomości wskazanym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast ustalenia drugiego planu przeznaczają północną część nieruchomości pod budowę ulicy zbiorczej, w liniach rozgraniczających o szerokości 25,0 m, przy czym ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. nie zawierają przepisu zmieniającego czy uchylającego ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego z 1988 r. w zakresie objętym ustaleniami planu z 1994 r., a opisana sprzeczność nie została dotychczas usunięta.
W tym stanie faktycznym i prawnym sprawy - zdaniem Kolegium - ciężar ustalania, który z przepisów planistycznych obowiązuje, został przesunięty na organa stosujące prawo, a w sprawie istnieją argumenty przemawiające zarówno za stanowiskiem, iż obowiązują ustalenia przyjęte w planie z 1994 r., jak i za stanowiskiem, że obowiązują ustalenia planu z 1988 r.
Za pierwszym stanowiskiem, iż wiążącym pozostaje plan z 1994 r., przemawia - zdaniem Kolegium - założenie celowości działań uchwałodawcy posiadającego samodzielne władztwo planistyczne. Nowy plan jest uchwalony po to, aby zmienić dotychczasowy stan prawny, unormowany w niniejszej sprawie planem z 1988 r. Kwestia zaś pogorszenia sytuacji prawnej właściciela nieruchomości, będąca skutkiem uchwalenia planu zagospodarowania z 1994 r., wobec ograniczenia tym planem wykonywania własności nieruchomości w sposób dotychczasowy /art. 140 Kc/, nie ma żadnego znaczenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Za drugim stanowiskiem przemawia - zdaniem Kolegium - wyraźna regulacja art. 17 ust. 1 obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiąca, iż w sytuacji gdy ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dotyczące tego samego terenu są sprzeczne, do czasu usunięcia sprzeczności obowiązują w tym zakresie ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego wcześniej, z tym że poprzednio obowiązująca ustawa o planowaniu przestrzennym, pod rządami której uchwalono oba plany zagospodarowania przestrzennego, nie zawiera uregulowania odpowiadającego regulacji art. 17 ust. 1 obowiązującej ustawy.
Powstaje w związku z tym pytanie, czy przepis ten ma zastosowanie również do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, uchwalonych przed wejściem w życie obowiązującej ustawy, czy tylko do planów zagospodarowania uchwalonych w trybie i na podstawie tej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do regulacji art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ kolegium w pełnym składzie może, na zasadach ustawowo określonych, wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym. Spełnienie wymogów formalnych nie oznacza jeszcze, że Naczelny Sąd Administracyjny jest zobowiązany do udzielenia odpowiedzi na zadane pytanie prawne. Z pytaniem prawnym do NSA wystąpić można, w myśl powołanego art. 22 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, wówczas gdy w trakcie toczącego się przed Kolegium postępowania pojawiła się wątpliwość prawna, której rozstrzygnięcie jest niezbędne do załatwienia sprawy. Wątpliwość prawna musi być zatem związana z określonym stanem faktycznym i prawnym sprawy w taki sposób, iż jest możliwe przyjęcie przez Sąd, że od odpowiedzi wyjaśniającej treść przepisów prawnych zależy rozstrzygnięcie sprawy przez Kolegium.
Istotą pytania prawnego kierowanego do NSA jest dylemat prawny, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe załatwienie konkretnej sprawy. Dylemat ten nie może być jednak formułowany w nawiązaniu do jednego z możliwych stanów sprawy, w oderwaniu od wyników ustaleń stanu faktycznego lub prawnego. Innymi słowy przedstawione przez samorządowe kolegium odwoławcze pytanie nie może być formułowane w oparciu o założenia, które nie wynikają z ustaleń faktycznych i prawnych sprawy. Wręcz odwrotnie pytanie może być przedstawione Sądowi dopiero na tym etapie rozpoznawania konkretnej sprawy, kiedy kolegium jednoznacznie ustali zarówno istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, jak i mające zastosowanie w sprawie regulacje prawne.
Jeżeli zatem ustawa uzależnia udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne od spełnienia nie tylko określonych przesłanek formalnych, ale wymaga aby rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy wprost zależało od odpowiedzi na pytanie, to okoliczność ta nie może pozostać poza oceną Sądu, któremu przedstawiono pytanie prawne.
W sprawie rozpatrywanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.-T., w której wystąpiono z pytaniem prawnym, nie można przyjąć, iż według wskazanych przez Kolegium ustaleń stanu faktycznego i prawnego sprawy o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji, jej rozstrzygnięcie zależy od odpowiedzi na przedstawione pytanie prawne. Kolegium założyło, bez dokonania ustaleń w tej mierze, że na obszarze na którym położona jest działka skarżącego obowiązują dwa miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego o ustaleniach wewnętrznie sprzecznych. Tymczasem z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, że tak jest w istocie. Co prawda plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą (...) Miejskiej Rady Narodowej w T.-M. z dnia 20 maja 1988 r. /opublikowaną w Dz.Urz. Woj. P. nr 12 poz. 109 ze zm./ spełnia przesłanki planu miejscowego, został bowiem uchwalony jako miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta T.-M. na zasadach i w trybie określonych dla tego rodzaju planów w obowiązującej wówczas ustawie z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99 ze zm./ i jako taki korzystałby z domniemania mocy powszechnie obowiązującej właściwej przepisom gminnym /aktualnie aktom prawa miejscowego/, ale dopiero wówczas, gdyby został ogłoszony w wykazie aktów prawa miejscowego nadal obowiązujących w gminie w myśl art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./. Stosownie do regulacji art. 31 ust. 4 tej ustawy akty prawa miejscowego wydane przez rady narodowe przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa, a więc przed 27 maja 1990 r., nie zamieszczone w wykazie tracą moc. Jeżeli tak to ustalenie, czy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta T.-M. z 1988 r. pozostał w obrocie prawnym, po 31 grudnia 1990 r. ma rozstrzygające znaczenie w sprawie.
Kolegium a priori założyło, że pomiędzy planami zagospodarowania przestrzennego, o których mowa, zachodzi sprzeczność, gdy tymczasem niekoniecznie tak być musi. Przyjęcie założenia stwierdzającego występowanie sprzeczności pomiędzy planami wynika z porównania zapisów planów bez dokonania jakiejkolwiek analizy, która uzasadniałaby przyjęcie takich wniosków. Proste porównanie sformułowań zawartych w tych planach nie jest wystarczające do wyprowadzenia wniosku, że między ustaleniami planów występuje sprzeczność i konieczne jest wyjaśnienie, ustalenie którego planu ma wiążące znaczenie w toku postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Sprzeczność co do przeznaczenia terenów w tych planach zachodziłaby, gdyby nie różniły się one statusem prawnym. Tymczasem uwadze Kolegium umknął fakt, że pod rządami ustawy o planowaniu przestrzennym plany miejscowe były sporządzane jako plany ogólne i szczegółowe /art. 26 ust. 1 tej ustawy/. Te ostatnie sporządzało się, w myśl art. 27 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym, dla obszarów określonych w miejscowym planie ogólnym, a w miarę potrzeby i w innych przypadkach. Z natury rzeczy plany szczegółowe konkretyzowały ustalenia planu ogólnego /zob. art. 26 ust. 2 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym/ i choć nie mogły być z nimi sprzeczne, to konkretyzując ustalenia planu ogólnego, mogły istotnie wpływać na sposób korzystania z nieruchomości gruntowych. Przede wszystkim należy podnieść, że plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed wejściem w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym pozostawały w stosunku do siebie w określonych relacjach. Przykładowo można wskazać, że jeżeli plan ogólny przeznaczał określony teren pod budownictwo mieszkaniowe, zaś plan szczegółowy określał przeznaczenie tego samego terenu pod budownictwo mieszkaniowe, jednakże z uszczegółowieniem dotyczącym rodzajów tego budownictwa i wyznaczeniem przebiegu ulic, to w ówczesnym stanie prawnym, przed wejściem w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, pomiędzy ustaleniami tych planów nie zachodziła sprzeczność. Istota planu szczegółowego polegała właśnie na tym, że konkretyzował /uszczegółowiał/ ustalenia co do przeznaczenia określonego terenu. Wyznaczenie przebiegu ulic w takim planie, czego konsekwencją było wyłączenie zabudowy na terenach przeznaczonych pod ulice nie oznaczało, iż ustalenia planu szczegółowego pozostawały w sprzeczności z ustaleniami planu ogólnego.
Relacje pomiędzy planami ogólnymi a szczegółowymi nie straciły na znaczeniu po wejściu w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie bowiem do art. 67 ust. 1 tej ustawy wyżej wymienione plany pozostały czasowo w obrocie prawnym z całym bagażem ich wzajemnych zależności.
Jeżeli tak, to trudno byłoby zaakceptować pogląd, że kolizje pomiędzy planami uchwalonymi pod rządami ustawy o planowaniu przestrzennym mogą być rozstrzygane wyłącznie w oparciu o dyrektywy interpretacyjne wskazane w pytaniu prawnym. Koniecznym staje się rozważenie zastosowania w takich sytuacjach reguł kolizyjnych wynikających z relacji: plan ogólny - plan szczegółowy, a to w związku z utrzymaniem w obrocie prawnym "starych" planów, sporządzonych pod rządami poprzednich ustaw, planów które ustaliły status prawny gruntów. To wówczas, a nie pod rządami nowej ustawy, doszło do ustalenia przeznaczenia poszczególnych działek pod określone funkcje.
Jeżeli zatem przeznaczenie nieruchomości pod określoną funkcję nastąpiło przed wejściem w życie nowej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie przywołanych wyżej planów zagospodarowania przestrzennego, sporządzonych pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o planowaniu przestrzennym, to samo wejście w życie nowej ustawy nie miało znaczenia z punktu widzenia przeznaczenia gruntów. Ta kwestia normowana jest ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a nie przepisami ustawy. Sytuacja prawna nieruchomości nie zmieniła się wraz z wejściem w życie nowej ustawy. Dopiero uchwalony na jej podstawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego mógłby zmienić status planistyczny gruntu. Jak wynika z materiałów sprawy takiego planu pod rządami nowej ustawy nie uchwalono. W rezultacie wraz z czasowym utrzymaniem w obrocie prawnym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, sporządzonych pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o planowaniu przestrzennym, utrzymano dotychczasowy status planistyczny, wyznaczony ustaleniami planu /planów/ sprzed 1 stycznia 1995 r. Przyjęcie innego poglądu oznaczałoby różnicowanie sytuacji prawnej właścicieli gruntów pod rządami tego samego planu /planów/ w zależności od czasu ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, z naruszeniem zasady pewności obrotu prawnego.
Z przytoczonych wyżej względów należało dojść do wniosku, że Kolegium nie wykazało, iż pomiędzy wskazanymi planami zachodzi sprzeczność co do przeznaczenia określonego terenu, a wobec tego nie ma podstaw do udzielenia odpowiedzi na pytanie przy pomocy jakich dyrektyw interpretacyjnych należy usuwać sprzeczności pomiędzy ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed wejściem w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym co do przeznaczenia tego samego terenu. W rezultacie w aktualnym stanie sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, iż rozpoznanie sprawy przez Kolegium zależy od udzielenia odpowiedzi na przedstawione pytanie prawne.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny odmówił udzielenia odpowiedzi na przedstawione pytanie prawne.