Uzasadnienie
Uchwałą nr 4 z dnia 26 stycznia 1996 r. Zgromadzenie Ogólne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, powołując się na art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, po rozpatrzeniu wniosku składu orzekającego rozpatrującego wniosek Bronisława B. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy (...) nr T.III.6210/106/75/EG z dnia 14 kwietnia 1975 r., odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. S. nr 18 w Warszawie, oznaczonej numerem hip. (...), zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne podane na wstępie. Wniosek zawiera przytoczenie następującego stanu faktycznego sprawy, będącej przedmiotem rozpoznania Kolegium Odwoławczego:
Zabudowana nieruchomość warszawska przy ul. S. nr 18, o powierzchni 498,72 m2, oznaczona numerem hip. (...), stanowiła w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy własność Henryka Karola P., który w dniu 17 grudnia 1947 r. złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej tej nieruchomości. Henryk P. w dniu 10 grudnia 1951 r. zawarł umowę sprzedaży roszczenia do nieruchomości Bronisławowi i Zofii małżonkom B. Decyzją Naczelnika Dzielnicy (...) nr T.III/6210/106/75/EG z dnia 14 kwietnia 1975 r. odmówiono przyznania prawa użytkowania wieczystego tego gruntu. W uzasadnieniu wskazano jako przyczynę rozstrzygnięcia okoliczność, iż teren nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego został przewidziany pod inwestycje (...).W dniu 27 kwietnia 1992 r. Bronisław B. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. W uzasadnieniu podał, iż decyzja nie została mu doręczona, w wyniku czego nie miał możliwości jej zaskarżenia, a także nie podawała jako przyczyn odmowy okoliczności wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.
Nieruchomość została podzielona na dwie działki ewidencyjne: nr 11 - z budynkiem i nr 12 - nie zabudowaną, w obrębie (...). Odnośnie do działki nr 12 Wojewoda Warszawski decyzją nr (...) z dnia 11 grudnia 1992 r. stwierdził jej nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Warszawa (...). Natomiast działka nr 11, zabudowana budynkiem, nie podlega komunalizacji, jak podano w adresowanym do Kolegium piśmie z dnia 10 stycznia 1996 r., i stanowi nadal własność Skarbu Państwa.
Przy tak ustalonym stanie faktycznym sprawy Kolegium Odwoławcze przytoczyło następującą motywację prawną, która spowodowała przedstawienie pytania prawnego objętego wnioskiem. Stosownie do art. 157 par. 1 Kpa do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji nr TIII/6210/106/75/EG z dnia 14 kwietnia 1975 r. Naczelnika Dzielnicy (...), a więc ówczesnego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, właściwy jest organ wyższego stopnia. Z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593/ wynika, że kolegia są właściwe we wszystkich sprawach własnych gmin, z wyłączeniem określonych w art. 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, to jest zadań zleconych.
Zadania zlecone, określone w poszczególnych aktach normatywnych prawa materialnego, wymienione są w art. 3 i 4 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./. Wśród wymienionych tam tytułów aktów normatywnych brak jest dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Kompetencje przysługujące z mocy przepisów dekretu nie są również wymienione wśród zadań własnych gmin. Jedynie art. 1 pkt 29 ppkt I lit. "k" stanowi, że do właściwości organów gminy przechodzi uregulowanie zobowiązań z tytułu przejęcia nieruchomości na obszarze m.st. Warszawy na mocy tego dekretu. Jednakże powyższe uregulowanie znajduje się w pkt 29, który stanowi o zadaniach własnych wynikających z ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, i to tylko w stosunku do gruntów stanowiących własność gminy. Tymczasem w uchwale z dnia 11 grudnia 1995 r. VI SA 9/95 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził expressis verbis, że przepisy dekretu "są wystarczającą podstawą materialnoprawną decyzji rozstrzygających sprawy z wniosków zgłoszonych na podstawie art. 7 dekretu", a więc i w niniejszej sprawie. W związku z tym oraz w związku z art. 1 cytowanej ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji (...) należałoby przyjąć, że również kompetencje wynikające z przepisów dekretu należą do zadań własnych gmin. Tym samym kolegium byłoby organem właściwym do stwierdzenia nieważności całej decyzji, nawet w odniesieniu do gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa. Nie ma bowiem przepisu ustalającego kompetencje organów administracji rządowej /lub gminy w zakresie zadań zleconych/ do rozpoznawania wniosków złożonych w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a tym samym kompetencję wojewody do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych w tym przedmiocie, wydanych przed dniem 27 maja 1990 r.
Powyższy pogląd jednak, oparty wyłącznie na wykładni językowej, pozostaje - zdaniem składu orzekającego Kolegium - w sprzeczności z wykładnią systemową i orzecznictwem. Przede wszystkim stwierdzenie nieważności zakwestionowanej decyzji w całości przez Kolegium spowodowałoby, iż następcy prawni byłego właściciela nieruchomości odzyskaliby własność znajdującego się na niej budynku. Artykuł 8 dekretu bowiem stanowił, iż własność budynku przechodziła na gminę dopiero "w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy", to jest po uprawomocnieniu się decyzji o odmowie ustanowienia tych praw. A zatem decyzja Kolegium o stwierdzeniu nieważności decyzji odmownej powodowałaby, iż wniosek byłego właściciela pozostałby nie rozpoznany, jego następcy prawni zaś pozostaliby - do czasu rozpoznania wniosku - właścicielami budynku należącego obecnie do Skarbu Państwa. Przy założeniu, że tylko organy gminy są właściwe do rozpoznawania takich wniosków (...), Prezydent m.st. Warszawy rozpoznałby wówczas wniosek byłego właściciela i mógłby - wydając decyzję pozytywną - przyznać grunt działki nr 11, należącej do Skarbu Państwa, następcom prawnym właściciela.
Ponadto w postanowieniu z dnia 5 grudnia 1991 r. II SA 1035/91 /ONSA 1991 Nr 3-4 poz. 94, OSP 1993 nr 3 poz. 52/ NSA uznał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji naczelnika miasta, wydanej przed dniem 27 maja 1990 r., jest postępowaniem w nowej sprawie administracyjnej, należącej - jeśli dotyczy sprzedaży mienia obecnie komunalnego - do zadań własnych gminy; w sprawie tej zgodnie z art. 17 pkt 1 Kpa organem wyższego stopnia jest kolegium odwoławcze przy sejmiku samorządowym. Tym samym właściwość kolegium w takiej sprawie wypływa z faktu, iż mienie, którego dotyczyła zakwestionowana decyzja, należy obecnie do gminy. Pewne potwierdzenie powyższego poglądu znalazło się w uzasadnieniu cytowanej już uchwały NSA z dnia 11 grudnia 1995 r. VI SA 9/95, gdzie powiedziano, iż "organy administracji rozstrzygające sprawy na podstawie omawianego dekretu nie miały zresztą wątpliwości, że należy dokonywać tego w drodze decyzji. Powstało jedynie zagadnienie, który organ gminy - po wejściu w życie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - jest właściwy do wydawania decyzji /w przypadku gruntów stanowiących własność gminy/". Tym samym z przytoczonych orzeczeń, stosując wnioskowanie a contrario, można wysnuć tezę, iż imperium gminy wypływa ze sfery dominium. Taki pogląd wyraził też ustawodawca, dzieląc kompetencje wynikające z przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/ w zależności od tego, czy chodzi o mienie stanowiące obecnie własność Skarbu Państwa, czy też gminy. Gdyby przyjąć powyższe stanowisko, Kolegium byłoby organem właściwym do stwierdzenia jedynie nieważności decyzji w części dotyczącej skomunalizowanej, nie zabudowanej działki nr 12, stanowiącej jedynie część spornej nieruchomości.
Uznając w świetle powyższych wywodów niewłaściwość Kolegium do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji w części dotyczącej działki nr 11 zabudowanej budynkiem, stanowiącej własność Skarbu Państwa, należałoby odejść od wykładni językowej przepisów dekretu, który wymienia wyłącznie gminę. Było to oczywiste, gdyż akt ten miał charakter komunalizacyjny, a nie nacjonalizacyjny, i nie można przyjąć, by ustawodawca mógł przekazać uprawnienie do ingerowania w sferę własności gminy organom administracji rządowej. Wnioskując a contrario, trudno dopuścić do sytuacji odwrotnej, w której decyzje administracyjne organów gminy rozporządzają mieniem należącym do Skarbu Państwa.
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie podzielił wątpliwości składu orzekającego i podniósł, że przedmiotem sprawy administracyjnej toczącej się przed Kolegium jest rozpoznanie wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w 1975 r. na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Kolegium na mocy art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych jest organem wyższego stopnia we wszystkich sprawach własnych gmin, poza sprawami prowadzonymi przez gminy w związku z art. 8 ustawy o samorządzie terytorialnym. Zasada podziału właściwości organów w sprawach gruntowych według dominium wynika z przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./. Jednakże stosowanie analogii w interpretowaniu uregulowania szczególnego, jakim w istocie jest wymieniony dekret, nie jest dopuszczalne. Rozpoznanie w całości wniosku przez Kolegium i ewentualne stwierdzenie nieważności omawianej decyzji wydanej przed dniem 27 maja 1990 r. wywoła skutki z mocą ex tunc również w odniesieniu do nieruchomości /gruntu i budynku/ należącej obecnie do Skarbu Państwa i może mieć wpływ na ustalenia komunalizacyjne dokonywane według stanu na dzień 27 maja 1990 r.
Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 1991 r. I SA 646/91 /publ. z glosą Kmieciak Zbigniewa: OSP 1993 nr 3 poz. 51/ prokurator wniósł o udzielenie następującej odpowiedzi:
"Po dniu 27 maja 1990 r. organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 par. 1 Kpa, właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed dniem 27 maja 1990 r. na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przez terenowy organ administracji państwowej, jest wojewoda".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- W związku ze stanowiskiem prokuratora i przedstawioną propozycją udzielenia odpowiedzi na pytanie prawne należy rozważyć w pierwszej kolejności, czy kolegium odwoławcze jest organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. przez terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, iż do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593/, w związku z uprzednią treścią art. 17 pkt 1 i art. 157 Kpa, kwestia właściwości kolegiów odwoławczych w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przed 27 maja 1990 r. przez terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego nasuwała wątpliwości, a stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było jednolite.
Na przykład w wyroku z dnia 10 września 1991 r. w sprawie I SA 646/91 /OSP 1993 nr 3 poz. 51/, powołanym przez prokuratora, została zawarta następująca teza: "Ponieważ kolegiom odwoławczym nie powierzono uprawnień organu wyższego stopnia w stosunku do innych organów niż organy gminy /art. 17 pkt 1 Kpa/, to w świetle art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123/ po 27 maja 1990 r. organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 par. 1 Kpa, właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego przed 27 maja 1990 r., jest wojewoda".
Odmienne stanowisko zostało zawarte w powołanym w uzasadnieniu niniejszego pytania postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 1991 r. II SA 1035/91 /ONSA 1991 Nr 3-4 poz. 94/ z tezą następującą: "Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji naczelnika miasta, wydanej przed dniem 27 maja 1990 r., jest postępowaniem w nowej sprawie administracyjnej, należącej - jeśli dotyczy sprzedaży mienia obecnie komunalnego - do zadań własnych gminy; w sprawie tej zgodnie z art. 17 pkt 1 Kpa organem wyższego stopnia jest kolegium odwoławcze przy sejmiku samorządowym". To stanowisko było dominujące w orzecznictwie NSA w stanie prawnym obowiązującym do czasu wejścia w życie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Należy stwierdzić, iż uregulowania ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych usunęły wątpliwości w zakresie właściwości kolegiów odwoławczych w postępowaniu nadzorczym w odniesieniu do orzeczeń wydanych przed 27 maja 1990 r. Według art. 1 ust. 1 tej ustawy w sprawach załatwianych przez gminy jako ich zadania własne kolegium jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a art. 2 ustawy expressis verbis wymienia kolegium jako organ właściwy do rozpoznania żądań o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawach wymienionych w art. 1 ust. 1, to jest tych, które należą do zadań własnych gminy. Decydującym kryterium przy ocenie właściwości kolegium na tle wymienionych przepisów jest to, czy w obecnym systemie przedmiot rozstrzygnięcia stanowi zadanie własne gminy. Analiza cytowanych przepisów nakazuje przyjąć, że w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji kolegium jest właściwe zarówno w odniesieniu do orzeczeń wydanych przez organy gminy w ramach ich zadań własnych, jak i w odniesieniu do orzeczeń administracyjnych wydanych przed reformą administracyjną, /przed dniem 27 maja 1990 r./ przez właściwe wówczas organy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia należy obecnie do zadań własnych gminy. Inaczej rzecz ujmując, kolegium jest właściwe do stwierdzenia nieważności tych orzeczeń wydanych przed 27 maja 1990 r., w których organ gminy, w razie wzruszenia decyzji, byłby właściwy do rozpoznania wniosku, który wszczął postępowanie w tej sprawie.
Odpowiedź zatem na przedstawione zagadnienie prawne w niniejszej sprawie wymaga wyjaśnienia, czy sprawy z wniosków złożonych na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/ należą do zadań własnych gminy również wówczas, gdy objęte wnioskiem grunty z dniem 27 maja 1990 r. nie weszły do majątku gminy.
- Zasadniczego podziału kompetencji między organy samorządu terytorialnego a organy administracji rządowej z wyszczególnieniem spraw, które stanowią zadania własne gminy, dokonała ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198/. Ustawa ta nie dokonała wyczerpującego podziału kompetencji we wszystkich sprawach objętych postępowaniem administracyjnym. Trafnie wywodzi się w postawionym pytaniu, że art. 1 pkt 29 ppkt 1 lit. "k" tej ustawy, aczkolwiek nawiązuje do dekretu z dnia 26 października 1945 r., to jednak przesądza wyłącznie o właściwości organów gminy w sprawach dotyczących regulowania zobowiązań z tytułu przejęcia nieruchomości na obszarze m.st. Warszawy, ale tylko w zakresie wynikającym z ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74 ze zm./. Powyższy przepis nie może wobec tego stanowić podstawy kompetencyjnej dla orzekania przez organy gminy w sprawach z wniosków zgłoszonych na podstawie art. 7 ust. 2 cytowanego dekretu. Stwierdzić należy, iż powyższa ustawa z dnia 17 maja 1990 r. nie zawiera rozstrzygnięć regulujących wprost kwestie kompetencji organów w sprawach wynikających z tego dekretu, który jest aktem prawnym nadal obowiązującym. Słusznie zwraca uwagę zadający pytanie, iż wobec braku pozytywnego określenia w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. właściwości organów w sprawach przewidzianych w dekrecie właściwości organu gminy należy poszukiwać w wyrażonej w art. 1 tej ustawy zasadzie domniemania właściwości organów gminy w zakresie jej zadań własnych w tych sprawach, które przed reformą administracji należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.
Przed wejściem w życie cytowanej ustawy z dnia 17 maja 1990 r. sprawy wynikające z omawianego dekretu z dnia 26 października 1945 r. w I instancji należały do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego /art. 27 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego - Dz.U. nr 41 poz. 185 ze zm./, a zatem spełniona byłaby jedna z przesłanek decydująca o właściwości gminy.
Jest oczywiste, że uregulowania dekretu z dnia 26 października 1945 r. są przepisami szczególnymi w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. Literalne brzmienie art. 7 dekretu nakazywałoby postawić tezę, że wszystkie sprawy wniesione w trybie tego artykułu przez byłych właścicieli nieruchomości skomunalizowanych na podstawie art. 1 dekretu bądź ich następców prawnych należą do kompetencji gminy, niezależnie od obecnego statusu prawnego tych gruntów. Przy zastosowaniu ścisłej wykładni językowej należałoby przyjąć, że gmina byłaby właściwa do rozpoznawania wszystkich wniosków zgłoszonych na podstawie art. 7 dekretu, niezależnie od tego, czy nastąpiła ponowna komunalizacja gruntu objętego wnioskiem i czy określona gmina warszawska odzyskała tytuł prawny do gruntu, jaki miała uprzednio na podstawie art. 1 dekretu. Nie można jednak dla oceny kompetencji organów gminy poprzestać na wykładni językowej w oderwaniu od obowiązującego systemu przepisów regulujących gospodarkę gruntami i od usytuowania w systemie przepisów uprawnień gminy w tym zakresie. Nie można też pominąć ewolucji całego systemu przepisów, jaka nastąpiła pomiędzy wejściem w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy a reformą dokonaną z dniem 27 maja 1990 r. Dekret wszedł w życie w systemie przepisów prawa, w którym działał samorząd terytorialny i była własność komunalna. Analiza przepisów dekretu, a w szczególności treści art. 7 wskazuje, że ze sfery własności /dominium/ gminy wobec gruntów, o jakich mowa w art. 1, wypływało władcze uprawnienie /imperium/ do wydawania rozstrzygnięć decyzyjnych, które mogły powodować podjęcie określonych czynności cywilnoprawnych bądź stwarzały obowiązek wypłaty odszkodowania. Przyznane mocą dekretu uprawnienia gminy do wydawania decyzji administracyjnych wiązały się nierozerwalnie z tytułem prawnym do gruntu, jaki gmina uzyskała na podstawie art. 1 dekretu. Z chwilą likwidacji samorządu terytorialnego na mocy ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej /Dz.U. nr 14 poz. 130/ z polskiego systemu prawnego usunięte zostało pojęcie mienia komunalnego, a skomunalizowane na podstawie dekretu grunty warszawskie stały się na podstawie art. 32 ust. 2 tej ustawy własnością państwową.
Reaktywowanie samorządu terytorialnego mocą ustawy nowelizującej Konstytucję z dnia 8 marca 1990 r. /Dz.U. nr 16 poz. 94/ i ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/ doprowadziło do przywrócenia własności komunalnej. Nowe regulacje prawne w tym zakresie /art. 44 ustawy o samorządzie terytorialnym i art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - Dz.U. nr 32 poz. 191/ nie doprowadziły do restytucji prawa gmin warszawskich do wszystkich gruntów, które zostały skomunalizowane na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r., i część gruntów po dniu 27 maja 1990 r. nie weszła w skład majątku gmin warszawskich. Według ustaleń dokonanych przez skład orzekający w sprawie, której dotyczy pytanie prawne, taka sytuacja wystąpiła w odniesieniu do przedmiotu wniosku zgłoszonego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, ponieważ część gruntu obejmująca działkę nr 12 wróciła do gminy, natomiast druga część wraz z budynkiem pozostaje własnością Skarbu Państwa i nie jest przewidziane objęcie jej komunalizacją.
Kwestia właściwości organów gminy w sprawach rozpoznawanych na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu była już przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie VI SA 9/95 /ONSA 1996 Nr 1 poz. 7/, lecz dotyczyła innego zagadnienia niż pytanie przedstawione w niniejszej sprawie. W tamtej sprawie, odpowiadając na pytanie prawne: "Który organ gminy /zarząd czy burmistrz/ był w roku 1992 właściwy do rozpoznawania wniosków byłych właścicieli nieruchomości warszawskich /lub ich następców prawnych/, złożonych w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/, dotyczących ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego", Naczelny Sąd Administracyjny podjął następującą uchwałę: "Rozstrzyganie spraw z wniosków byłych właścicieli nieruchomości warszawskich /lub ich następców prawnych/, złożonych na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/, dotyczących ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność gminy, należało w 1992 r. do właściwych miejscowo burmistrzów gmin /dzielnic/".
Aczkolwiek w podjętej uchwale wyraźnie powiedziano, że właściwość wymienionych w niej organów gminy dotyczy tylko gruntów stanowiących własność gminy, jednakże kwestia ta, ze względu na zakres pytania, nie znalazła szerszego rozwinięcia. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że przepisy dekretu są wystarczającą podstawą materialnoprawną decyzji rozstrzygających sprawy wniosków zgłoszonych na podstawie art. 7 dekretu, z równoczesnym zaakcentowaniem, że brak jest przesłanek dla stosowania przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ta część uzasadnienia omawianej uchwały wywołała wątpliwości i przedstawienie pytania w niniejszej sprawie. Na tle cytowanej części uzasadnienia Kolegium podnosi, że literalne stosowanie przepisów dekretu, z równoczesnym wyłączeniem ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w istocie przesądza o właściwości organów gminy nawet wówczas, gdy nie ma ona tytułu prawnego do gruntu.
Przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. będą materialnoprawną podstawą dla rozpoznawania wniosków złożonych na podstawie jego art. 7 ust. 1 również wówczas, gdy grunt z dniem 27 maja 1990 r. nie wszedł w skład majątku komunalnego gmin warszawskich i w zakresie prawa użytkowania wieczystego nie będą miały pełnego zastosowania uregulowania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jak już była o tym mowa, logiczna i systemowa wykładnia przepisów dekretu nakazuje uznać, że konsekwencją tytułu prawnego gminy do gruntów uzyskanych mocą art. 1 dekretu były jej władcze uprawnienia do decyzyjnego rozstrzygania w przedmiocie tego gruntu.
Rozerwanie tej tożsamości podmiotowej po stronie imperium i dominium w zakresie uprawnień do gruntu, przy braku w samym dekrecie uregulowań dotyczących właściwości organu i w sytuacji utraty przez gminę jej uprawnień właściciela, nakazuje poszukiwać rozwiązań w zakresie kompetencji organów w systemie obowiązujących przepisów rozstrzygających o uprawnieniach gminy i uprawnieniach organów administracji rządowej w sprawach gospodarki gruntami. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym gminy rozstrzygają w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym nie zastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów. Do spraw, które zostały wyłączone z kognicji organów gminy, należą - zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - sprawy dotyczące gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa. Według tego przepisu gmina jest właściwa w sprawach gruntów stanowiących jej własność. Oznacza to, że do zadań własnych gminy nie należy rozpoznawanie wniosków w sprawach wieczystego użytkowania na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu w odniesieniu do gruntów, które nie stały się ponownie własnością komunalną.
- Brak właściwości organów gminy w rozstrzyganiu spraw wieczystego użytkowania na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, gdy przedmiotem postępowania jest grunt, który nie stał się ponownie własnością gmin warszawskich, wyłącza właściwość kolegium odwoławczego w świetle art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych w postępowaniach nadzorczych w stosunku do decyzji wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. w tych sprawach.
Zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze zostało ugruntowane stanowisko o dopuszczalności stwierdzenia nieważności z mocy art. 156 par. 1 Kpa części decyzji /wyrok NSA z dnia 9 grudnia 1990 r. II SA 740/90, ONSA 1991 Nr 1 poz. 1/. Dopuszczalne jest również prowadzenie przez właściwy rzeczowo i funkcjonalnie organ administracji postępowania nadzorczego w odniesieniu do części decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, jeśli - jak w przedstawionej sprawie - ze względu na przedmiot sprawy różna jest właściwość organów.
Z podanych wyżej powodów na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ udzielono odpowiedzi jak w sentencji uchwały.