Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) w pełnym składzie, działając na podstawie art. 22 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, na wniosek składu orzekającego tego Kolegium rozpatrującego sprawę z wniosku Anny W. o zmianę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia 17 lipca 1996 r. SKO-00581/79/96, uchylającej w całości decyzję Wójta Gminy Cz. z dnia 14 maja 1996 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku gospodarczego z garażem i ogrodzeniem trwałym na działce nr 319 w Cz. dla Anny W. i orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego z garażem i ogrodzeniem trwałym na działce nr 319 w Cz. dla Anny W., zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym przedstawionym na wstępie. Uchwała o wystąpieniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym została podjęta w następującym stanie faktycznym:
Decyzją z dnia 14 maja 1996 r. nr UG-7331/6/II/96 Wójt Gminy Cz., rozpatrując wniosek Anny W., ustalił w ten sposób warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego z garażem oraz ogrodzenia trwałego na działce nr 319 w Cz., że określił, iż odległość projektowanego ogrodzenia wynosi 6 m od zewnętrznej krawędzi drogi nr 0.1.16 KDG. Rozpatrując wniesione od tej decyzji odwołanie Anny W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) decyzją z dnia 17 lipca 1996 r. nr SKO-00581/79/96 uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i ustaliło warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego z garażem i ogrodzenia trwałego na działce nr 319 w Cz., ustanawiając warunek, że budynek gospodarczy z garażem zostanie zlokalizowany w odległości co najmniej 15 m od krawędzi jezdni, a ogrodzenie należy projektować w linii rozgraniczającej drogi 0.1.16 KDG w odległości 7,5 m od osi drogi. Decyzja ta nie została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Pismem z dnia 15 grudnia 1997 r. Anna W. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z wnioskiem o zmianę decyzji tego Kolegium z dnia 17 lipca 1996 r., podnosząc, że warunek sytuujący ogrodzenie w odległości 7,5 m od osi drogi gminnej pozbawia ją możliwości użytkowania 0,03 ha własnego gruntu, natomiast warunek zlokalizowania budynku gospodarczego z garażem w odległości 15 m od krawędzi jezdni nie jest wymagany ani w planie zagospodarowania przestrzennego, ani też w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./.
Rozpoznając ten wniosek, skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) wystąpił do pełnego składu Kolegium o skierowanie pytania prawnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) uchwałą z dnia 13 marca 1998 r., na podstawie art. 22 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym zacytowanym na wstępie.
W uzasadnieniu tej uchwały podniesiono, że wątpliwości Kolegium powstały na tle lektury uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1996 r. FPK 2/96 /ONSA 1996 Nr 3 poz. 104/, orzekającej, że samorządowe kolegium odwoławcze nie jest uprawnione do uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 155 Kpa. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że kompetencje do działania w trybie art. 154 i art. 155 Kpa mają wyłącznie organy gminy i one są uprawnione do weryfikacji w tym trybie zarówno własnych decyzji ostatecznych, jak i decyzji ostatecznych wydanych przez samorządowe kolegia odwoławcze. Podkreślono, że ograniczenie kompetencji kolegiów jako organów wyższego stopnia z jednej strony, a rozszerzenie kompetencji organów gminy z drugiej strony służy wzmocnieniu w rozważanym zakresie /tj. w zakresie zadań własnych gminy/ samodzielności gmin. Taki kierunek wykładni art. 154 par. 3 Kpa odpowiada - w ocenie Sądu - koncepcji samorządu terytorialnego przyjętej zarówno w przepisach rozdziału 5 ówcześnie obowiązującej Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./, jak i w postanowieniach ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.
Należy podkreślić, że jedynie Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 21 ust. 2 cytowanej ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych - sprawuje kontrolę orzecznictwa kolegiów na zasadach i w trybie określonych przepisami ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Gdyby zaś przyjąć pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu powołanej uchwały, organ pierwszej instancji mógłby korygować bez żadnych ograniczeń orzeczenia organu wyższego stopnia. Może to doprowadzić do sytuacji, w której każda decyzja ostateczna wydana przez samorządowe kolegium odwoławcze, w tym również wydana w trybie nadzoru, będzie mogła być zmieniona lub uchylona przez organ niższej instancji /organ gminy/. Tę zaś decyzję, jako wydaną przez organ pierwszej instancji, będzie można zaskarżyć do kolegium. Z kolei decyzja kolegium - jako ostateczna - znowu będzie mogła być uchylona lub zmieniona przez organ, który orzekał w pierwszej instancji. To zaś może spowodować kolejne odwołanie, następną decyzję kolegium i ponowną jej zmianę lub uchylenie przez organ pierwszej instancji. Taka sytuacja nie wydaje się możliwa do przyjęcia, gdyż stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, tworzącej gwarancje pełnej ochrony interesu prawnego jednostki. Zasady tej nie może podważyć dążenie do realizacji idei samodzielności gminy, ponieważ samorząd terytorialny powinien służyć jednostce, a nie ograniczać jej prawa przyjęte powszechnie, także w ustawodawstwie polskim.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ograniczenie, o jakim mowa w art. 154 par. 3 Kpa, wyłącza jedynie kompetencje kolegium do zmiany lub uchylenia w tym trybie ostatecznych decyzji organów gminy. Natomiast na podstawie ogólnej reguły procesowej /zawartej w art. 154 par. 1 i art. 155 Kpa/, ustalającej w takich wypadkach właściwość organu, który wydał decyzję ostateczną, lub organu wyższego stopnia, należy przyjąć kompetencję samorządowych kolegiów odwoławczych do zmiany lub uchylenia własnych decyzji ostatecznych. Innymi słowy, jeżeli decyzja wydana w zakresie zadań własnych gminy przez zarząd, wójta, burmistrza /prezydenta miasta/ nie przeszła toku instancji, to do jej zmiany lub uchylenia w trybie art. 155 Kpa właściwe są organy, które ją wydały. W przypadku zaś, kiedy decyzja przeszła tok instancji, do jej zmiany lub uchylenia w trybie art. 155 Kpa, w zakresie zadań własnych gminy, właściwe jest wyłącznie samorządowe kolegium odwoławcze. Przedstawiony pogląd prawny znajduje oparcie w doktrynie prawa administracyjnego, gdyż za dopuszczalnością stosowania art. 154 i art. 155 Kpa przez samorządowe kolegia odwoławcze wielokrotnie wypowiadano się w literaturze prawniczej /B. Adamiak, J. Borkowski: Instytucje prawne sądowej ochrony samodzielności gminy - Samorząd Terytorialny 1991 nr 1- 2 str. 41; B. Adamiak: Tok instancji przed organami samorządu terytorialnego - Samorząd Terytorialny 1991 nr 9 str. 9; L. Żukowski: Kolegia odwoławcze - Samorząd Terytorialny 1992 nr 1-2 str. 34; J.P. Tarno: Samorządowe kolegia odwoławcze jako szczególne organy administracji publicznej - Samorząd Terytorialny 1997 nr 1-2 str. 122/. Należy ponadto zauważyć, że powołana Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1996 r., stwierdzająca, że "samorządowe kolegium odwoławcze nie jest uprawnione do uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 155 Kpa", zapadła na tle odmiennego stanu faktycznego i prawnego. Przedmiotem tamtejszego postępowania bowiem było zagadnienie uprawnienia kolegium do uchylenia lub zmiany decyzji organu gminy, która nie była przedmiotem orzekania przez kolegium. Wydaje się więc, że kategoryczne stwierdzenie, iż samorządowe kolegium odwoławcze jest pozbawione wszelkich uprawnień do korygowania decyzji, nawet własnych, w trybie art. 155 Kpa, jest zbyt daleko idące.
Rozpatrując zgłoszone wątpliwości prawne, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Interpretacja przepisu art. 154 par. 3 Kpa i wynikająca z niej teza, że samorządowe kolegium odwoławcze nie jest uprawnione do uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 155 Kpa, zostały obszernie omówione w uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1996 r. FPK 2/96 /ONSA 1996 Nr 3 poz. 104/. Powiedziano tam, że analiza tej części art. 154 par. 3 Kpa, która dotyczy art. 155 Kpa /to jest regulacji objętej pytaniem prawnym/, prowadzi do wniosku, iż celem tego przepisu jest ograniczenie do organów gminy kręgu podmiotów uprawnionych na podstawie art. 155 Kpa do uchylenia lub zmiany decyzji w sprawach należących do zadań własnych gminy. W związku z tym wymaga podkreślenia, że ustawodawca w art. 154 par. 3 Kpa nie posłużył się zwrotem "organy samorządu terytorialnego", który zgodnie z art. 5 par. 2 pkt 6 Kpa obejmuje "organy gmin, ich związków lub samorządowe kolegia odwoławcze", lecz terminem "organy gminy", a więc określeniem stanowiącym tylko jeden ze składników definicji podanej w art. 5 par. 2 pkt 6 Kpa. W tej sytuacji uzasadniony jest wniosek, że określenie "organy gminy" należy pojmować w tym wypadku ściśle, nadając mu treść odpowiadającą stosownym przepisom rozdziału 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Tak rozumiane określenie "organy gminy" nie obejmuje, rzecz jasna, samorządowych kolegiów odwoławczych. Treść powołanych wyżej przepisów, a zwłaszcza wnioski wypływające z ich wykładni gramatycznej, uzasadniają ocenę, iż w sprawach należących do zadań własnych gminy organami uprawnionymi do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych na podstawie art. 155 Kpa są jedynie organy gminy. Dotyczy to zarówno decyzji wydanych przez kolegia, jak i decyzji ostatecznych wydanych przez organy gminy.
Podkreślenia wymaga, że uprawnienie organów gminy do weryfikacji w trybie art. 155 Kpa wszystkich decyzji ostatecznych w sprawach należących do zadań własnych gminy stanowi rozwiązanie, które wzmacnia pozycję strony w postępowaniu administracyjnym. Przejawia się to przede wszystkim w pełnym zagwarantowaniu podstawowej zasady postępowania administracyjnego - dwuinstancyjności postępowania. Od nowej decyzji /przewidzianej w art. 155 Kpa/, wydanej przez organ gminy, przysługuje stronie odwołanie na zasadach ogólnych, co w wypadku decyzji samorządowych kolegiów odwoławczych jest wyłączone /art. 127 par. 4 Kpa/. Organem rozpoznającym odwołanie jest oczywiście samorządowe kolegium odwoławcze. Oznacza to, że w ramach przyjętej wykładni art. 154 par. 3 Kpa organy te zachowały w wymienionych sprawach swoje uprawnienia odwoławcze.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swojej uchwały, podobnie jak J.P. Tarno w artykule pt. "Samorządowe kolegia odwoławcze jako szczególne organy administracji publicznej" /Samorząd Terytorialny 1997 nr 1-2 str. 122/, wyraża pogląd, że uprawnienie gmin do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej wydanej przez organ wyższego stopnia kłóci się z zasadą dwuinstancyjności postępowania, gdyż każda ostateczna decyzja kolegium, w tym również podjęta w trybie nadzoru /np. stwierdzenie nieważności decyzji organu gminy/, będzie mogła być zmieniona lub uchylona przez organ niższej instancji. Z poglądem tym trudno się zgodzić. Zasada dwuinstancyjności polega na tym, że sprawa administracyjna jest rozpoznana i rozstrzygnięta dwukrotnie, najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie, w wyniku wniesienia odwołania, przez organ drugiej instancji. Zachowanie tak rozumianej zasady dwuinstancyjności gwarantuje właśnie przepis art. 154 par. 3 Kpa w interpretacji przedstawionej w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1996 r., gdyż stosownie do art. 127 par. 4 Kpa od decyzji wydanej w I instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze w sprawach należących do zadań własnych gminy odwołanie nie przysługuje Wobec tego tylko w sytuacji, kiedy zmiana decyzji ostatecznych w trybie art. 155 Kpa - zarówno wydanych przez samorządowe kolegia odwoławcze, jak i decyzji ostatecznych wydanych przez organy gminy - należy do kompetencji organów gminy, zachowana zostaje zasada dwuinstancyjności.
Zgłaszana w uzasadnieniu uchwały Samorządowego Kolegium Odwoławczego obawa, że w takiej sytuacji każda decyzja ostateczna kolegium może być zmieniona lub uchylona przez organ niższej instancji, oparta jest na założeniu, że organ gminy będzie dążył do zmiany decyzji ostatecznych organu odwoławczego powołując się na art. 155 Kpa, ale nie mając do tego formalnoprawnych i materialnoprawnych podstaw. Przyjęcie jednak takiego założenia o celowo bezprawnym działaniu organów gminy nie jest możliwe. Poza tym samorządowe kolegium odwoławcze zachowuje przecież swoje uprawnienia organu odwoławczego.
Nie ma też żadnych podstaw do przyjęcia postulowanej wykładni art. 154 par. 3 Kpa, iż przepis ten wyłącza kompetencje kolegium do zmiany lub uchylenia decyzji organów gminy jedynie wówczas, gdy stały się one ostateczne bez wyczerpania trybu odwoławczego. W sytuacji natomiast, gdy decyzja organu gminy została poddana kontroli samorządowego kolegium odwoławczego, do zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 Kpa kolegium byłoby właściwe.
Treść przepisu art. 154 par. 3 Kpa ani samodzielnie, ani w powiązaniu z przepisem art. 155 Kpa nie może do takiego wniosku doprowadzić. Przepis art. 155 Kpa ustanawia zasadę, że organem właściwym do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w tym trybie jest organ, który wydał tę decyzje, lub organ wyższego stopnia. W przepisie art. 154 par. 3 Kpa natomiast ustanowiono wyjątek od tej zasady, stanowiąc, że w sprawach należących do zadań własnych gminy do zmiany lub uchylenia decyzji, o której mowa w art. 155 Kpa, właściwe są organy gminy.
Zgodnie z tymi przepisami odstąpienie od zasady, że właściwy do zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 Kpa jest organ, który ją wydał, lub organ wyższego stopnia, następuje wówczas, gdy decyzja została wydana w sprawie należącej do zadań własnych gminy. Jest to jedyna przesłanka dająca organowi gminy podstawę do rozpatrzenia sprawy w trybie art. 155 Kpa, a więc kwestia, w jaki sposób decyzja, która w tym trybie ma być zmieniona lub uchylona, stała się ostateczna, z punktu widzenia tego przepisu jest obojętna.
Niesłusznie też uważa Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1996 r. została podjęta w innym stanie faktycznym, gdyż zarówno w tamtej sprawie, jak i w obecnie rozpoznawanej wniosek o zmianę dotyczył decyzji organu gminy, która została skontrolowana w postępowaniu odwoławczym, tyle tylko, że w tamtej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy, natomiast w rozpoznawanej sprawie wniosek o zmianę dotyczy decyzji kolegium wydanej w trybie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, a więc decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i orzekającej co do istoty sprawy. Ta różnica w stania faktycznym nie ma żadnego znaczenia, także w świetle wywodów uzasadnienia uchwały o skierowaniu pytania prawnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Podzielając w pełni uchwałę NSA z dnia 19 czerwca 1996 r. FPK 2/96 /ONSA 1996 Nr 3 poz. 104/ i jej uzasadnienie, należało dojąć do wniosku, że samorządowe kolegium odwoławcze nie jest organem właściwym do zmiany w trybie art. 155 Kpa decyzji wydanej przez to kolegium w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA w związku z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych udzielił odpowiedzi jak w sentencji uchwały.